大數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法研究

陳尚龍 中國政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生

尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位老師：大家好!

????????非常感謝組委會(huì)給我這次寶貴的發(fā)言機(jī)會(huì)，希望藉著參加青年論壇之機(jī)向大家報(bào)告一個(gè)可能比我還年輕得多的問題。下面，我就大數(shù)據(jù)時(shí)代政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的問題向各位報(bào)告。首先是選題。政府?dāng)?shù)據(jù)開放是隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代來臨而出現(xiàn)的新事物。2014年兩會(huì)，“大數(shù)據(jù)”首次寫入《政府工作報(bào)告》;時(shí)隔一年，總理在2015年兩會(huì)上提出“政府掌握的數(shù)據(jù)要盡最大可能地公開”，這是我國政府第一次就政府?dāng)?shù)據(jù)開放公開表態(tài)。同年8月，國務(wù)院公布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，這是關(guān)于大數(shù)據(jù)發(fā)展的首個(gè)國家頂層設(shè)計(jì)政策文件，其中將政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享列為第一項(xiàng)主要任務(wù)，并要求積極研究、盡快形成政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度。

　　在國家政策的支持和引導(dǎo)下，無論是中央、還是地方，都展開了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的探索，北京、上海、貴州、浙江、武漢、青島、無錫、湛江等不少省市政府已經(jīng)開通了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，向社會(huì)、企業(yè)、公眾提供相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)?？梢哉f，數(shù)據(jù)開放已經(jīng)由最初的一個(gè)信息技術(shù)概念成為了大數(shù)據(jù)時(shí)代一項(xiàng)新的政府活動(dòng)。那么，政府?dāng)?shù)據(jù)開放到底是什么性質(zhì)的政府行為，其內(nèi)涵和理念是什么、與政府信息公開是什么關(guān)系、需要什么法制支撐、現(xiàn)有的制度規(guī)范能否涵括、如何實(shí)現(xiàn)法治化、數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全的界限等等一系列問題，已經(jīng)成為政府在大數(shù)據(jù)時(shí)代面臨的新挑戰(zhàn)和理論界面臨的新課題。這是選題的出發(fā)點(diǎn)。

　　接著介紹論文的主要觀點(diǎn)。對(duì)于一個(gè)由新技術(shù)變革所帶來的政府新活動(dòng)，從規(guī)范的角度進(jìn)行認(rèn)識(shí)是有必要的。政府?dāng)?shù)據(jù)開放，顧名思義，就是把政府的數(shù)據(jù)向社會(huì)公眾開放，供社會(huì)公眾使用。政府?dāng)?shù)據(jù)開放包含著一些基本要素，包括：公共性，原始性，非歧視性，可自由獲取，可重復(fù)使用，具備一定格式，這些要素深刻反映了“開放”、“共享”、“安全”、“使用增值”等核心理念。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律屬性體現(xiàn)為公共性、義務(wù)性、規(guī)范性和正當(dāng)?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)。

　　厘清政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系，是推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的重要前提。在國辦公布的《2015年政府信息公開工作要點(diǎn)》中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放被納入到政府信息公開工作的范圍;但是，國家工商總局為了便于企業(yè)名稱核準(zhǔn)和變更向社會(huì)開放企業(yè)名稱數(shù)據(jù)庫;交通部門將交通大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)開放，供社會(huì)開發(fā)利用，服務(wù)公眾出行選擇。這些例子讓我們感覺到，政府?dāng)?shù)據(jù)開放和信息公開并非完全是一回事。針對(duì)這個(gè)問題，論文試圖努力闡述兩者的聯(lián)系與區(qū)別。通過政府?dāng)?shù)據(jù)的開放與共享，使數(shù)據(jù)得以最大可能獲取與最大化利用，從這個(gè)角度看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有政府信息公開立法目的所體現(xiàn)的滿足公眾知情權(quán)、提高政府透明度、加強(qiáng)政府監(jiān)督等價(jià)值追求。

　　但是，兩者的區(qū)別在于：在本質(zhì)屬性上，政府信息公開，公開的是經(jīng)過分析加工處理的、具有特定意義的信息;政府?dāng)?shù)據(jù)開放，開放的是原始的、未經(jīng)加工的、具有一定格式、可機(jī)讀的數(shù)據(jù)。在價(jià)值理念方面，政府信息公開側(cè)重于將客觀形成的信息公布于眾，是一種結(jié)果的告知和展示，滿足公眾的知情權(quán);政府?dāng)?shù)據(jù)開放側(cè)重于將具有特定格式的原始數(shù)據(jù)向社會(huì)開放，側(cè)重于滿足社會(huì)公眾對(duì)數(shù)據(jù)的使用權(quán)。在理論基礎(chǔ)方面，政府信息公開所體現(xiàn)的是“人民主權(quán)——知情權(quán)——政府信息公開義務(wù)”的邏輯導(dǎo)向;而政府?dāng)?shù)據(jù)開放體現(xiàn)的是“數(shù)據(jù)的公共性——人民對(duì)數(shù)據(jù)的所有權(quán)——政府?dāng)?shù)據(jù)開放義務(wù)”的內(nèi)在邏輯。

　　當(dāng)前，盡管我國已經(jīng)提出政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策框架，也有部分相關(guān)的法律制度，地方政府也在積極開展實(shí)踐探索，貴州甚至在相關(guān)立法方面先行先試。但是，目前我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法仍然存在一些突出問題：一是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)識(shí)不深既包括實(shí)務(wù)工作者對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的了解不足，也包括理論研究對(duì)這個(gè)議題的關(guān)注不夠;二是政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度嚴(yán)重缺位，當(dāng)前國家層面關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法規(guī)范尚屬空白，原有的制度無法涵括政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體、權(quán)利和義務(wù)、開放標(biāo)準(zhǔn)、開放范圍、開放程序、救濟(jì)機(jī)制等關(guān)鍵問題缺乏法律制度規(guī)定，數(shù)據(jù)開放與國家秘密、商業(yè)秘密、數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)之間的界限劃分尚不清晰;三是相關(guān)立法層級(jí)低、銜接錯(cuò)位;四是政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及工信部、網(wǎng)信辦、發(fā)改委、法制辦、公安部以及眾多監(jiān)管部門，立法主體不明確。五是囿于部門利益、行業(yè)利益、本位思想，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法動(dòng)力不足。

　　最后是立法建議。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)方興未艾，政府?dāng)?shù)據(jù)開放逐漸成為時(shí)代趨勢(shì)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放作為一項(xiàng)重大政府活動(dòng)創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)按照“堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革、實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，做到重大改革于法有據(jù)”的要求推進(jìn)。在國家政策的強(qiáng)力推動(dòng)以及地方政府的積極探索下，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放正在逐步快速推進(jìn)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度建設(shè)迫在眉睫。為加快我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法，建議：第一，要站在大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略實(shí)施的高度認(rèn)識(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法。政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法是規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動(dòng)、保障數(shù)據(jù)安全的重要前提，也是實(shí)施大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略的法制保障。一方面，利用大數(shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)公眾，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”，這是政府和公眾的共同期待;另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、個(gè)人隱私保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，必須制度先行，厘清開放的標(biāo)準(zhǔn)與界限，確保在安全的前提下開放政府?dāng)?shù)據(jù)。

　　第二，要盡快明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的組織機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)發(fā)展已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略，頂層政策設(shè)計(jì)逐漸成型，從中央到基層、各部門、各地方政府都承擔(dān)著相應(yīng)的落實(shí)任務(wù)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及部門多，建議盡快成立負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的組織機(jī)構(gòu)，推動(dòng)立法進(jìn)程。第三，建議充分吸收國內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)信息資源開放實(shí)踐的探索經(jīng)驗(yàn)。第四，建議高度關(guān)注借鑒國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法成果。第五，要注重培育政府?dāng)?shù)據(jù)開放的社會(huì)氛圍，獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可、理解與支持，提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的社會(huì)需求。

　　最后一句，我們無法忽視社會(huì)發(fā)展所帶來的變革，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一個(gè)新現(xiàn)象、新問題，對(duì)其理論關(guān)注和制度思考，剛剛只是開始。我的報(bào)告到這里，請(qǐng)各位師長(zhǎng)批評(píng)指正。謝謝!