最高人民法院研究室副主任，中國法學會證券法學研究會會長，教授、博士生導師 ?郭鋒

　　尊敬的王會長、陳會長、主持人，各位領(lǐng)導大家下午好?！笆濉币?guī)劃綱要指出，加強金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，明確監(jiān)管職責和風險防范處置責任，構(gòu)建貨幣政策與審慎管理相協(xié)調(diào)的金融管理體制。目前國家有關(guān)部門正在研究和比較改革金融監(jiān)管體制的各種方案，我們認為，以五大發(fā)展理念為指導，深刻認識我國金融市場發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)，適應資本市場創(chuàng)新發(fā)展需要，借鑒發(fā)達國家金融立法現(xiàn)代化經(jīng)驗，結(jié)合我國國情構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管法治體系，同時改革和優(yōu)化我國金融監(jiān)管體系，完善金融行政執(zhí)法體系，創(chuàng)新金融司法體系，健全金融法治普法宣傳和教育體系，是法學理論界、法律實務界面臨的重大課題。

　　一、我國現(xiàn)行金融立法存在的主要問題

　　1、現(xiàn)行金融立法是傳統(tǒng)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的產(chǎn)物。我國立法規(guī)定的“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”，把金融市場劃分為銀行、保險、證券和期貨等四大產(chǎn)業(yè)部門進行分別監(jiān)管，其實質(zhì)是以“對象商品”或“金融機構(gòu)”的概念形態(tài)為基礎(chǔ)的商品類、機構(gòu)類規(guī)制與監(jiān)管。這種金融法律體制進一步強化了金融市場分割狀態(tài)，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、信托業(yè)各自為政，金融監(jiān)管部門所出臺的政策偏重于考慮本部門的監(jiān)管利益和風險規(guī)避，缺少和其他部門有效溝通和協(xié)調(diào)，以至于一些監(jiān)管政策相互矛盾，或出現(xiàn)監(jiān)管真空相互推諉，金融消費者無所適從。金融創(chuàng)新受到抑制，市場效率不高，金融風險擴散，去年的股市出現(xiàn)了風波，應該說也是這種體制下的集中反應。

　　2、現(xiàn)行金融立法過多體現(xiàn)行政管制。中國金融資本市場是一個發(fā)展中的不成熟市場，發(fā)展方式粗放，市場結(jié)構(gòu)不合理，金融產(chǎn)品不足，基礎(chǔ)產(chǎn)品市場化程度不高，直接金融滯后，市場運行效率較低，創(chuàng)新不足，管制過多，風險控制較弱，資源配置效率較低。國務院按照十八屆三中全會決定要求進一步簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革以來，最大限度地減少了中央政府對微觀事務的管理，凡是市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批。但取消行政審批項目主要是對既有部門規(guī)章中阻礙金融市場發(fā)展的技術(shù)性條款的存量清理，對更高位的法律法規(guī)中的一些制度性制約條款還沒有涉及到。

　　3、現(xiàn)行金融立法需要制度創(chuàng)新。比如，應當放開金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營，加快制定《金融控股公司法》，構(gòu)建金融控股公司混業(yè)經(jīng)營、一般金融機構(gòu)分業(yè)經(jīng)營的二元化模式;明確金融集團有權(quán)經(jīng)營銀行、證券、保險、信托等業(yè)務;建立債券市場統(tǒng)一監(jiān)管體制;應當規(guī)定股票公開發(fā)行注冊制。

　　4、現(xiàn)行金融立法建立或確認的監(jiān)管體制與國際金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管主流模式存在較大差距。上世紀八十年代以來，全球主要發(fā)達國家先后進入金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營、統(tǒng)合監(jiān)管、功能監(jiān)管時代，把對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)均交由一個單一監(jiān)管機構(gòu)負責。英國、德國、挪威等國先后完成了本國金融業(yè)統(tǒng)合立法與監(jiān)管改革。美國等國家采用了功能監(jiān)管。我國現(xiàn)有金融立法基本上沒有借鑒金融發(fā)達國家在全球化背景下金融法現(xiàn)代化變革的這些有益經(jīng)驗。

　　二、學習和借鑒國外金融立法現(xiàn)代化經(jīng)驗

　　進入21世紀以來，一些主要金融大國不斷完善金融市場、資本市場立法，力求構(gòu)筑以各種金融商品為對象的橫向金融法制，實現(xiàn)了金融立法現(xiàn)代化。美國1999年11月國會通過經(jīng)克林頓總統(tǒng)簽署的《金融服務現(xiàn)代化法》，將數(shù)量龐雜的金融法律規(guī)范清理后集中在該法當中，從而在放松管制基礎(chǔ)上重新整合了美國金融法律體系。該法頒布實施以來，在促進美國金融資本主義發(fā)展、提高金融效率、增加消費者福利等方面產(chǎn)生了巨大作用?？肆诸D當時就預言：這是一項具有里程碑意義的金融法案，該法案有助于促進金融業(yè)的競爭，加速金融服務系統(tǒng)的現(xiàn)代化，提高美國金融業(yè)在國際上的競爭力，推動美國金融業(yè)邁人一個嶄新的時代，使美國和平時期最長的經(jīng)濟增長持續(xù)到21世紀，這個預言兌現(xiàn)了，到21世紀才出現(xiàn)金融危機。英國國會2000年6月通過的《金融服務與市場法》，整合了多部金融法規(guī)。日本從1996年橋本龍?zhí)墒紫喟l(fā)起的金融改革開始，一直到2007年9月最終完成并實施《金融商品交易法》。盡管當時遭到有關(guān)部門和業(yè)界的反對，但為了解決日本泡沫經(jīng)濟破滅后形成的巨額金融不良債權(quán)，避免金融體系崩潰，仍然采取了堅定地金融改革和變法措施。韓國亞洲金融危機后從1998年3月起開始進行金融改革。

　　三、對我國金融監(jiān)管法治體系的兩點立法建議

　　第一，建議著手對我國現(xiàn)行重要金融立法、行政法規(guī)、部門規(guī)章進行梳理，在此基礎(chǔ)上進行《金融商品發(fā)行交易法》的立法工作。該法將在整合現(xiàn)有證券法、證券投資基金法、期貨法規(guī)等立法基礎(chǔ)上制定，并相應修改現(xiàn)行銀行法、保險法、信托法等法律法規(guī)，最終將證券、銀行、保險、信托各業(yè)內(nèi)部和交叉領(lǐng)域產(chǎn)生的金融投資商品，以及非金融機構(gòu)銷售或發(fā)行的具有金融功能的投資性證券納入一體化調(diào)整范圍。

　　《金融商品發(fā)行交易法》規(guī)制的對象主要是金融投資商品。即將具有投資性的金融商品(包括證券、投資性的銀行理財產(chǎn)品和保險產(chǎn)品、集合投資計劃單位、期權(quán)、期貨等)納入該法進行統(tǒng)一規(guī)制，對這些金融商品采用統(tǒng)一的信息披露制度、反欺詐制度和投資者保護制度。就不是對現(xiàn)行的證券法進行小調(diào)整，而是對證券法擴展到金融投資商品里面進行規(guī)制。

　　該法的立法理念應當是：適應我國金融立法現(xiàn)代化需要，以保護金融投資者利益、維護市場公正、促進金融資本市場健康發(fā)展、防止系統(tǒng)性風險、為實體經(jīng)濟服務為目標;充分考慮投資者和融資者的不同需求，減緩矛盾沖突，不斷提升投資者對市場的信心;立法應覆蓋和應對金融創(chuàng)新環(huán)境下不斷出現(xiàn)的監(jiān)管真空和金融創(chuàng)新過程中所蘊含的風險和危機;提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本，增加監(jiān)管透明度，樹立風險監(jiān)管理念。

　　立法涉及到現(xiàn)有監(jiān)管體制下相關(guān)監(jiān)管部門的權(quán)力配置，是一項既敏感而又涉及到各方利益的高難度工作。建議由國務院法制部門牽頭，聯(lián)合央行、主要金融監(jiān)管機構(gòu)、有關(guān)高等院校或研究機構(gòu)進行研究和論證;由國務院或者全國人大常委會法工委組織專門立法班子。

　　第二，建議成立國家金融監(jiān)督管理委員會，并實行對金融市場的功能監(jiān)管。從國家戰(zhàn)略層面以大金融視野發(fā)展中國金融業(yè)，客觀上要求實行金融監(jiān)管大部制，即將銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和國務院其他部委中負有金融、資本市場監(jiān)管職能的部門或其職責予以合并，成立統(tǒng)一的國家金融監(jiān)督管理委員會。同時進一步改革和強化中國人民銀行的貨幣信貸政策功能、金融穩(wěn)定功能以及宏觀審慎監(jiān)管功能，剝離與其法定職責不相符合的功能。這應當是我國在經(jīng)濟金融實力和國際影響力不斷增長的情況下，發(fā)展金融市場、加強金融監(jiān)管、應對國際競爭、構(gòu)建適應未來幾十年需要的金融監(jiān)管體制的戰(zhàn)略性選擇。

　　如果成立國家金融監(jiān)督管理委員會的方案暫時不能決斷，可以采取“分階段，兩步走”的方案，即第一步建立對金融市場的功能性監(jiān)管機制;第二部建立金融機構(gòu)大部制。功能監(jiān)管的核心是將金融投資業(yè)、金融投資商品、金融消費者，以金融功能為標準進行分類，只要金融功能相同就適用同一的標準、規(guī)則和同一的金融消費者保護制度。我國如果短期內(nèi)分業(yè)監(jiān)管不能走向統(tǒng)合監(jiān)管，或采取構(gòu)建協(xié)調(diào)監(jiān)管機制這一保守性改革措施的話，將以“機構(gòu)監(jiān)管”為導向的分業(yè)各自監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴肮δ鼙O(jiān)管”為導向的分業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)管，應當是金融監(jiān)管體制改革、金融法修改的合適進路和方向性選擇。

　　國際經(jīng)驗表明，金融各業(yè)界限日益模糊的混業(yè)經(jīng)營趨勢下，機構(gòu)監(jiān)管的弊端不斷顯現(xiàn)。相比較而言，功能監(jiān)管關(guān)注的不再是金融機構(gòu)本身，而是金融機構(gòu)的業(yè)務活動及其所能發(fā)揮的基本功能，可以實施跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。無論是英、德、日、韓的統(tǒng)合監(jiān)管模式，還是美國分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)合監(jiān)管過渡的“中間”監(jiān)管模式，都體現(xiàn)了功能監(jiān)管的理念和優(yōu)勢。

　　我們高興地看到，在“十三五”規(guī)劃綱要中，已經(jīng)采納了學界多年呼吁的功能監(jiān)管概念。“十三五”規(guī)劃綱要明確指出：要“統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌金融業(yè)綜合統(tǒng)計，強化綜合監(jiān)管和功能監(jiān)管?！薄敖∪衔覈鴩楹蛧H標準的監(jiān)管規(guī)則，建立針對各類投融資行為的功能監(jiān)管和切實保護金融消費者合法權(quán)益的行為監(jiān)管框架，實現(xiàn)金融風險監(jiān)管全覆蓋?！睋?jù)此，建議中國金融資本市場采用功能性監(jiān)管模式的具體方案是，對金融投資業(yè)、金融投資商品只要金融功能相同就適用同一的標準與規(guī)則，對同一金融功能的金融消費者適用同一法律保護制度。在混業(yè)經(jīng)營環(huán)境下，功能監(jiān)管可以根據(jù)各金融監(jiān)管機構(gòu)最熟知的經(jīng)濟功能來分配法律權(quán)限，可以大大減少監(jiān)管職能的沖突、交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū)，從而有效保護金融消費者利益，并最大程度防范系統(tǒng)性風險出現(xiàn)。

　　當前，我國發(fā)展處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)。構(gòu)建金融監(jiān)管現(xiàn)代法治體系，必須以中國特色社會主義理論為根本遵循，增強憂患意識、責任意識、擔當意識，尊重規(guī)律與國情，堅定信心，迎難而上，在補齊立法短板上取得突破，在改革監(jiān)管體制上敢于動真格，敢于打破利益的藩籬。通過實現(xiàn)金融監(jiān)管法治體系現(xiàn)代化，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，防止發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險，促進我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，切切實實保障廣大金融消費者的權(quán)益和福利。

　　我的發(fā)言到此，謝謝大家，請指正。