論董必武憲法思想對依憲治國的啟示

　　武漢大學(xué)副校長、教授 周葉中

　　黨的十八屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”因此可以說，依憲治國是落實(shí)依法治國的前提和關(guān)鍵，是建設(shè)法治中國的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。在董必武(下稱董老)的法律思想中我們發(fā)現(xiàn)，其中有著豐富的憲法思想，即尊重并信奉憲法，關(guān)切和保護(hù)民眾的權(quán)利，不斷探索和完善社會(huì)主義民主和法治，充分而正確地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。這些思想對于當(dāng)前我們?nèi)ν七M(jìn)依憲治國有著重大啟示。

　　一、依憲治國需要公民了解憲法、遵守憲法，樹立憲法意識(shí)

　　學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法是董老憲法思想的起點(diǎn)。他認(rèn)為，“憲法是國家的根本法，它規(guī)定了我國的社會(huì)制度、政治制度、國家機(jī)構(gòu)、公民權(quán)利義務(wù)等帶根本性的問題”。同時(shí)憲法還“包含著極為豐富的理論意義和政治實(shí)踐意義，不是幾句很簡單的話就能講得清楚，需要我們以認(rèn)真和關(guān)切的態(tài)度，深入地進(jìn)行學(xué)習(xí)”。因此，學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法既是憲法的根本性和重要性之必然要求，也是當(dāng)下依憲治國的起點(diǎn)。因?yàn)橹挥谐浞至私鈶椃ǖ膬?nèi)容，才能更好地遵守憲法，信奉憲法，才能樹立起憲法意識(shí)，為實(shí)現(xiàn)依憲治國提供基礎(chǔ)性條件。

　　中國現(xiàn)行憲法是1982年頒布的，繼承了共同綱領(lǐng)、五四憲法等憲法性文件的基本精神，繼續(xù)確認(rèn)和鞏固了中國革命的成果，規(guī)定了中國社會(huì)的前進(jìn)道路與前進(jìn)方向，是社會(huì)主義初級(jí)階段的總綱領(lǐng)。如果說共同綱領(lǐng)是“中國人民近百年來革命奮斗的結(jié)果”，那么1982年憲法則是中國人民百多年來革命建設(shè)和探索中國特色社會(huì)主義道路的奮斗結(jié)果。

　　這部憲法對公民有著極為豐富的價(jià)值，每一個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真了解它。由此可以獲知中華人民共和國之艱難立國，可以懂得社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線來之不易，可以體察國家對公民的深切關(guān)懷與權(quán)利保障，可以了解國家權(quán)力運(yùn)行的順暢與阻塞。這些都是公民應(yīng)當(dāng)習(xí)得的基本知識(shí)，也是公民之所以為公民的根本意涵。正是由于憲法的根本法地位，由于憲法對保障人權(quán)、對實(shí)施民主與法治的關(guān)鍵作用，每一個(gè)公民在學(xué)習(xí)憲法的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)遵守憲法，應(yīng)當(dāng)正確行使憲法賦予的權(quán)利，積極履行憲法賦予的義務(wù)。董老還特別強(qiáng)調(diào)，“廣大黨員干部”更應(yīng)當(dāng)帶頭學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法，樹立憲法觀念。這不僅能帶動(dòng)廣大民眾積極了解憲法，而且能為公權(quán)力之依憲依法行使提供保障。

　　只有公民了解憲法并自覺遵守憲法，才能樹立起憲法觀念。公民憲法觀念的形成不僅有利于協(xié)調(diào)憲法之權(quán)利與權(quán)力關(guān)系，使公民權(quán)利的保障更加全面，國家權(quán)力的運(yùn)行更為健康，還有利于推動(dòng)整個(gè)法律體系的和諧統(tǒng)一，形成良好的法治秩序。

　　二、依憲治國需要將公民權(quán)利落到實(shí)處

　　董老關(guān)于權(quán)利保障方面的觀點(diǎn)較為全面。既包括保證民眾實(shí)體權(quán)利的享有，即政府要“保障人權(quán)和財(cái)權(quán)”，“要保證人民有民主權(quán)利”，也包括注重在程序上對各種權(quán)利予以保護(hù)，例如要求“非依法律由合法機(jī)關(guān)依照合法手續(xù)不能任意逮捕，并且必須依照法律，以合法程序予以審判和處置”。此外，他還強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造各種條件以使權(quán)利得以真正實(shí)現(xiàn)。這些都充分表明董老將公民權(quán)利保護(hù)放在非常重要的地位。因?yàn)樗钪敲癖姷恼?，只有切?shí)保護(hù)民眾的權(quán)益，才能贏得民眾的信任。因此，我們在依憲治國過程中也應(yīng)將公民權(quán)利保障置于核心地位，努力將公民權(quán)利落到實(shí)處。

　　第一，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善公民的基本權(quán)利。我國憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，也規(guī)定國家尊重和保障人權(quán)。所以，從理論上我國公民應(yīng)當(dāng)享有非常豐富的權(quán)利。但由于現(xiàn)實(shí)條件的局限，以及列舉不能窮盡等原因，我國憲法在規(guī)定公民基本權(quán)利的時(shí)候，對有些重要的基本權(quán)利并沒有列舉，比如說遷徙自由和環(huán)境權(quán)等。隨著國家和社會(huì)的不斷發(fā)展，這些未明確規(guī)定的基本權(quán)利也應(yīng)逐漸充實(shí)到憲法權(quán)利的序列之中。

　　第二，應(yīng)當(dāng)切實(shí)而細(xì)致地完善公民基本權(quán)利的程序保障。董老曾強(qiáng)調(diào)過人身自由的程序保護(hù)。這與正當(dāng)程序原則大致類似。當(dāng)今社會(huì)對此更應(yīng)加以強(qiáng)化和細(xì)致規(guī)定，并逐漸將程序保護(hù)從人身自由擴(kuò)展到其他基本權(quán)利。更為重要的是，應(yīng)該建立中國特色社會(huì)主義憲法訴訟制度。當(dāng)公民的憲法權(quán)利受到侵害，窮盡其他法律條文仍不能獲得救濟(jì)時(shí)，應(yīng)允許法院直接適用憲法條文進(jìn)行審判。這對于憲法權(quán)利的救濟(jì)和保障至為關(guān)鍵。

　　第三，國家應(yīng)當(dāng)努力創(chuàng)造條件使公民的基本權(quán)利能夠得到實(shí)現(xiàn)。我國是一個(gè)發(fā)展中大國，又是一個(gè)人口大國，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，人均資源占有量較低。由于這些現(xiàn)實(shí)條件的限制，使公民的基本權(quán)利在不同地區(qū)的實(shí)現(xiàn)程度存在差異，甚至有些基本權(quán)利根本難以實(shí)現(xiàn)。因此，國家要不斷發(fā)展經(jīng)濟(jì)，完善各種制度，為基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障提供條件。

　　三、依憲治國需要依據(jù)憲法不斷完善社會(huì)主義民主和法治

　　董老憲法思想的主要實(shí)踐領(lǐng)域即是社會(huì)主義民主和法治建設(shè)。在民主方面，他關(guān)注的核心在于實(shí)施人民代表大會(huì)制度。因?yàn)椤爸挥腥嗣翊泶髸?huì)制度才能代表我們政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉”;只有“開好了人民代表大會(huì)，才能真正代表人民的意志”。對于法治，他所強(qiáng)調(diào)的是健全法制體系，完善司法制度等內(nèi)容。因?yàn)橹挥蟹芍饾u完備，司法制度趨于合理，人民的意志才能更好地得到體現(xiàn)，人民權(quán)益才能更好地得到保障。在當(dāng)前推進(jìn)依憲治國的過程中，人民代表大會(huì)制度、法制體系以及司法制度等仍然是重中之重。

　　眾所周知，人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。人民代表大會(huì)制度的代表性直接決定著我國政治制度的民主性，也決定著行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)的合法性。

　　確保人民代表大會(huì)制度的代表性是完善人民代表大會(huì)制度的前提。這一代表性主要由以下三方面決定：一是選舉制度，主要涉及代表選舉方式和代表組成結(jié)構(gòu)兩個(gè)問題。選舉方式上應(yīng)當(dāng)逐漸擴(kuò)大人大代表直接選舉的范圍，組成結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)逐漸減少行政官員代表的比例，提高專業(yè)知識(shí)人士在人大代表中的比重，提高農(nóng)民、工人等代表的比重;二是會(huì)期制度，可以適當(dāng)延長會(huì)議時(shí)間，做好會(huì)前準(zhǔn)備，提高會(huì)議效率;三是人民代表大會(huì)與其常務(wù)委員會(huì)之關(guān)系，要明晰人民代表大會(huì)與其常委會(huì)的權(quán)力邊界，規(guī)范并監(jiān)督常委會(huì)的權(quán)力，使人民代表大會(huì)的職能和人大代表的作用能夠充分發(fā)揮。

　　在法制體系方面，經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。在法律數(shù)量大為增加，立法層級(jí)顯著增多的情況下，法制體系的主要矛盾已從健全法制體系轉(zhuǎn)變?yōu)檎吓c統(tǒng)一法制體系。近些年來，法制體系內(nèi)部的矛盾沖突正在逐漸顯現(xiàn)，違憲審查制度的剛性需求日益凸顯，因此確立違憲審查制度已成為法學(xué)界的共識(shí)。

　　中國特色的違憲審查制度，可以考慮復(fù)合審查模式，即“由代議機(jī)關(guān)和普通法院并行的審查模式，并堅(jiān)持以事后審查為主兼與事前審查相結(jié)合、以附帶性審查為主兼與憲法控訴相結(jié)合的原則?！盵1]具體說來，即可以在全國人民代表大會(huì)設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法委員會(huì)，協(xié)助全國人大及其常委會(huì)審查法律法規(guī)以及規(guī)章的合憲性問題，同時(shí)在最高人民法院和各高級(jí)人民法院設(shè)立憲法審判庭，受理具體違憲案件。

　　在司法制度方面，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持司法機(jī)關(guān)之間相互配合、相互制約的原則下，以憲法和權(quán)利保障為導(dǎo)向，不斷改進(jìn)司法體制。目前中國的司法改革正在大力推進(jìn)，其目的是建立公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須進(jìn)一步明確公安機(jī)關(guān)、檢察院以及法院這三者之間的相互配合、相互制約關(guān)系。配合的前提是明確并優(yōu)化各自的職權(quán)，制約的關(guān)鍵是在各自權(quán)力和司法程序上形成制衡關(guān)系。此外，還應(yīng)確立和完善以審判為中心的司法模式，努力解決司法的去行政化、司法的去地方化和司法人員的分類管理問題，以切實(shí)保障司法的獨(dú)立、公正。

　　四、依憲治國需要充分而正確地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用

　　董老在憲法實(shí)踐過程中多次強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，要正確處理黨與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，避免“黨機(jī)構(gòu)職能和國家機(jī)關(guān)職能發(fā)生混同”，要加強(qiáng)黨自身的守法自律建設(shè)，“使黨員成為守法的模范”。這些思想對于當(dāng)下推進(jìn)依憲治國仍然有著巨大的現(xiàn)實(shí)意義：充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用是推進(jìn)依憲治國的保證，正確處理黨與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系、加強(qiáng)黨的守法自律建設(shè)是正確發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的重要條件。

　　充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用是由黨的憲法地位決定的。中國各族人民是在中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)下，歷經(jīng)艱苦卓絕的斗爭，才建立起共和國，贏得民族獨(dú)立與解放。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位，既是歷史的選擇，人民的選擇，也為我國憲法所明確規(guī)定。建國以后，尤其是改革開放以來，黨領(lǐng)導(dǎo)人民再次取得舉世矚目的成就，并從憲法上、也從事實(shí)上成為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。黨與憲法是中國特色社會(huì)主義的一體兩面。黨從政治、組織以及思想上代表和保證中國特色社會(huì)主義，憲法則將黨的執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)地位與中國特色社會(huì)主義進(jìn)行法規(guī)范上的界定。因此，依憲治國、依憲執(zhí)政是我們黨的必然選擇，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用是依憲治國的重要保證。

　　而要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，就必須導(dǎo)之以正確方法。首先必須正確處理黨與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，主要是處理好與國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。其次，必須加強(qiáng)黨的守法自律建設(shè)，確保黨的各項(xiàng)活動(dòng)都在憲法和法律范圍之內(nèi)，各位黨員也必須帶頭學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法，將憲法和法律作為自己的根本行為準(zhǔn)則。

　　董老的法律實(shí)踐是中國共產(chǎn)黨革命實(shí)踐的組成部分。中國革命實(shí)踐從共產(chǎn)黨的角度敘述，也就是中國人民認(rèn)同和接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，以及黨帶領(lǐng)人民走向獨(dú)立共和的過程。董老的憲法思想在這一過程中經(jīng)受了充分的熏陶與洗禮。他始終將“人民認(rèn)同”和“獨(dú)立共和”作為其思想的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)：人民認(rèn)同則得民心，獨(dú)立共和是應(yīng)時(shí)勢。這兩個(gè)基點(diǎn)是共產(chǎn)黨革命對中國的貢獻(xiàn)，也是董老憲法思想對當(dāng)今中國特色社會(huì)主義法治之貢獻(xiàn)。如今中國，得民心、應(yīng)時(shí)勢的治理方式即是堅(jiān)持法治，全面推進(jìn)依憲治國。我們不但要吸收西方先進(jìn)的法律文明，繼承中華傳統(tǒng)法律精華，還要充分挖掘黨在革命、建設(shè)時(shí)期和改革開放時(shí)期的法治實(shí)踐與法治思想。這里不僅蘊(yùn)藏著中國特殊國情之富礦，而且也預(yù)示著中國特色社會(huì)主義法治之未來。

　　[1] 周葉中：《關(guān)于憲法的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)與憲法實(shí)施的幾點(diǎn)建議》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》，2004年06期。