尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家，大家上午好!

???????非常高興有機會出席第十期中國法學(xué)青年論壇并做主旨發(fā)言。本次論壇的主題是談“法　治實施體系”，這其中有一個決定性環(huán)節(jié)就是“法律的執(zhí)法實施即行政執(zhí)法”。法律的有效實施，嚴格執(zhí)法是關(guān)鍵。而要確保嚴格執(zhí)法，問題的　關(guān)鍵又在如何有效規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)。所以在這里，我想從“法律的執(zhí)法實施即行政執(zhí)法”這個視角重點談?wù)劇皥?zhí)法裁量權(quán)的規(guī)范與實踐創(chuàng)新”。

　　行政執(zhí)法的精髓在于裁量，要將抽象的法律規(guī)范實施到具體個案之中，就必須賦予執(zhí)法機關(guān)根據(jù)個案具體情況自主作出選擇判斷的權(quán)力。這　種自主選擇判斷的權(quán)力就是執(zhí)法裁量權(quán)。它廣泛存在于一切行政執(zhí)法領(lǐng)域，可以說"無裁量即無行政"，只是裁量空間的大小不同而已。一方面，　我們需要裁量權(quán)，以保證行政的靈活多變、實現(xiàn)個案正義并適應(yīng)廣泛復(fù)雜的社會現(xiàn)實需要;但是另一方面，裁量權(quán)由于較少受到法律的嚴格約束　，又最容易被濫用。因此，如何在保證必要的裁量權(quán)的同時，又能夠有效地防止它的濫用，就成為行政法治必須面對和解決的一個難題，有人甚至稱之為是行政法領(lǐng)域的“哥德巴赫猜想”。對此，世界各國都想了很多對策，包括加強立法控制、行政控制和嚴格的司法審查等等，力圖將裁量權(quán)這頭洪水猛獸加以困住。但實際效果并不理想，反而壓制了裁量權(quán)固有的能動性。

　　近年來在我國執(zhí)法實踐中，裁量空間偏大、隨意執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、違法濫用裁量權(quán)等問題越來越突出，已引起了公眾和媒體的普遍關(guān)注，　并匯聚成為各種社會矛盾的焦點。我們可以觀察到，凡是一些重大的群體性事件背后無一不隱藏著公權(quán)力的濫用;而從當下最引人矚目的反腐敗　中，我們也可以觀察到，大多數(shù)腐敗官員都是來自黨政系統(tǒng)的行政官員，行政權(quán)力的濫用成了最大的腐敗或腐敗根源問題。我們可能還注意到，　在當下反腐不斷加碼的背景下，各種懶政怠政、失職瀆職等怠于履行職責的裁量不作為問題成為了越來越棘手的治理難題。面對"魔幻"般的裁量　問題和大規(guī)模的裁量權(quán)濫用這一現(xiàn)實困境，究竟如何有效規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)，同樣引起了當下我國行政法學(xué)理論和實務(wù)的共同關(guān)注。對此，近年來　在我國基層執(zhí)法實踐中有一種重要的制度創(chuàng)新，就是"裁量基準制度"，旨在通過行政執(zhí)法機關(guān)自己設(shè)定一種細化、量化裁量權(quán)的具體標準，來統(tǒng)　一規(guī)范裁量權(quán)、加強對裁量權(quán)的自我控制。實踐證明，這種制度既能夠有效地防止裁量權(quán)的濫用，又能夠很好地激活裁量權(quán)內(nèi)在固有的積極功能　，因此在全國范圍內(nèi)被廣泛推行，并且“自下而上”，引起了國務(wù)院的高度重視。國務(wù)院在2008年發(fā)布的《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》　和2010年發(fā)布的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》都明確要求建立行政裁量權(quán)基準制度，以細化、量化裁量權(quán)。去年黨的十八屆四中全會更是將　這種制度上升為國家戰(zhàn)略層面，明確提出要“建立健全行政裁量權(quán)基準制度”。

　　裁量基準作為源自中國本土的一項典型執(zhí)法經(jīng)驗與實踐創(chuàng)新，目前在全國范圍內(nèi)已呈現(xiàn)出多種類、多領(lǐng)域和多層次的發(fā)展態(tài)勢，可以說已經(jīng)　取得了巨大成效。但是作為一種新興制度，究竟應(yīng)當如何進行科學(xué)合理的性質(zhì)定位及其制度設(shè)計，不僅在理論上存在較大的分歧，在實踐中也有　著各種不同的做法，從而極大影響了該項制度的科學(xué)構(gòu)建，需要我們做出認真研究。譬如，關(guān)于裁量基準的性質(zhì)，有人將其完全等同于一種立法　性規(guī)則，有人則將其等同于個案裁量中的說明理由?；趯嵺`的觀察，我個人認為，目前我國推行的裁量基準至少具有三個方面的特征：一是形　式上的“規(guī)則性”;二是技術(shù)上的“裁量性”;三是功能上的“自制性”。也就是說，裁量基準以規(guī)則的形式表現(xiàn)出來，但在技術(shù)上又不同于立　法性規(guī)則，它使用的技術(shù)是“情節(jié)的細化”與“效果的格化”，與具體個案裁量中的利益衡量并沒有實質(zhì)區(qū)別，因而具有“裁量性”。另外，在　功能上，裁量基準也并非一種純粹的“規(guī)則之治”，并不是旨在要“壓縮、甚至消滅裁量的空間”，而在于為裁量權(quán)的行使提供一種具體的標準，如果欠缺這種標準就會導(dǎo)致裁量權(quán)的濫用或不當，所以其內(nèi)在目的實際上在于行政機關(guān)自己“作繭自縛”，旨在對裁量權(quán)的正當行使形成一種　自我約束、自我規(guī)制?？梢?，裁量基準在性質(zhì)上兼具“規(guī)則之治”與“行政自制”雙重品質(zhì)，屬于一種裁量性的自制規(guī)范。

　　然而，嚴格規(guī)則之下無裁量，過分依賴行政自制也會導(dǎo)致一種新的“行政專制”。裁量基準作為一種“規(guī)則化”的行政自制，也不可避免地存在著這種制度上固有的局限性?？茖W(xué)構(gòu)建裁量基準制度，必須為其劃定一個合理的制度邊界，以從根本上克服這種局限性。對此，必須把握三個平衡：“在羈束與裁量之間”的平衡、“在規(guī)則與原則之間”的平衡，在“自制”與“他制”之間的平衡。譬如，在如何進行“情節(jié)的細化”與“效果的格化”時，仍然應(yīng)當預(yù)留一定的裁量幅度，預(yù)含一定的情節(jié)判斷余地，而不能將裁量行為限制得過死，甚至變成了羈束行政行為;同　時還必須嚴格遵循比例原則、平等對待、信賴保護等利益衡量的一般原則。再譬如，許多地方規(guī)定，裁量基準的制定必須廣泛聽取公眾意見、必須公開，但是裁量基準作為一種自制性規(guī)范，其有效性的發(fā)揮主要取決于主體自身的專業(yè)、技術(shù)和經(jīng)驗，是否需要添加公眾參與、公開等這些個　源自“他制”的民主元素，也是值得進一步加以檢討，需要把握在“自制”與“他制”之間的平衡。

　　此外，裁量基準還有很多問題需要進一步探索和明確，如裁量基準制定權(quán)限的劃分、執(zhí)法人員能否脫逸基準、司法審查中應(yīng)當如何對待裁量　基準等問題。這些問題既需要我們從理論上加以認真研究，更需要通過進一步的實踐探索加以完善，并在此基礎(chǔ)上從國家戰(zhàn)略層面進一步加以頂　層制度設(shè)計。但是，無論如何，透過裁量基準這種源自中國本土的成功實踐，我們可以看出：未來中國行政法治的變革應(yīng)當更加關(guān)注中國的本土資源，注重挖掘中國法治的中國元素，結(jié)合中國的特色來解決中國的問題，而不能一味移植西方所謂"成功"的法治經(jīng)驗;另一方面，裁量基準作為“自下而上”來自于中國基層社會治理中的成功經(jīng)驗，也意味著我們不能單純借助于“自上而下”的政府強制性力量來推進行政法制度的變遷，而應(yīng)當更多地“自下而上”，對源自中國基層社會治理中的成功經(jīng)驗加以總結(jié)提煉。這或許正代表著未來中國法治變革的一個基本方向，值得我們加以認真研究。

　　以上是我的發(fā)言，謝謝大家!