新華網(wǎng)北京10月9日電(記者郭奔勝、詹奕嘉、周立民、周立權(quán))“法無禁止皆可為、法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”——上海外高橋綜合服務(wù)大廳豎立的這塊顯眼招牌，因中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)一年來的探索實(shí)踐廣為人知。

　　今年9月29日，上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立已滿一年。雖然看不到“推地刨坑、大樓拔地”的大規(guī)模變化，但“潤(rùn)物無聲”的法治建設(shè)與制度變革一直激蕩其中。

　　在萬眾矚目中，“法治”與“改革”一起成為高頻詞，體現(xiàn)著中國(guó)改革偉業(yè)從“政策推動(dòng)”邁向“法治引領(lǐng)”的歷史趨勢(shì)。

　　改革的紅線意識(shí)、底線思維何以體現(xiàn)?改革如何在法治框架內(nèi)進(jìn)行、在法治軌道上運(yùn)作?法治如何引領(lǐng)改革闖關(guān)破障、攻堅(jiān)克難……在這一系列時(shí)代課題面前，上海自貿(mào)區(qū)交出一份漂亮的法治答卷，讓世界對(duì)中國(guó)法治的進(jìn)步有了新認(rèn)識(shí)。

　　在中國(guó)共產(chǎn)黨即將召開十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議專題研究全面推進(jìn)依法治國(guó)之際，上海自貿(mào)區(qū)所展現(xiàn)出的法治圖景，引發(fā)更多、更深入的探索與思考。

　　高點(diǎn)試驗(yàn)，依靠法治闖新路

　　在一年前掛牌時(shí)，有人發(fā)出這樣的疑問：上海自貿(mào)區(qū)能否在世界經(jīng)濟(jì)減速的背景下“殺出一條血路”，釋放更多的改革紅利，收獲“可復(fù)制、可推廣”的制度經(jīng)驗(yàn)?

　　面對(duì)這道難題，中國(guó)改革的決策者和參與者們以令人驚訝的高點(diǎn)試驗(yàn)手法，讓自貿(mào)區(qū)奏響了法治引領(lǐng)改革的強(qiáng)音。

　　去年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法和中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法規(guī)定的有關(guān)行政審批。

　　社會(huì)普遍認(rèn)為，這一授權(quán)決定為國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)暫時(shí)調(diào)整行政審批事項(xiàng)提供了依據(jù)，進(jìn)一步掃除了法律障礙，體現(xiàn)了堅(jiān)持依法行政、依法治國(guó)的精神，也表明了中國(guó)法治的進(jìn)步。

　　“全國(guó)人大常委會(huì)通過授權(quán)或者批準(zhǔn)方式，就法律法規(guī)適用范圍進(jìn)行局部調(diào)整，規(guī)定特定地區(qū)可以暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律法規(guī)，是一項(xiàng)法律工作的創(chuàng)舉。”上海市人大常委會(huì)法工委主任丁偉說。

　　要“明規(guī)定”、不要“潛規(guī)則”，是上海自貿(mào)區(qū)從成立伊始，就明確的法治化方向。為此，上海自貿(mào)區(qū)自身不斷加強(qiáng)法治建設(shè)，力求以法治引領(lǐng)改革、規(guī)范創(chuàng)新。

　　中國(guó)第一張針對(duì)外商投資的負(fù)面清單，就來自于上海自貿(mào)區(qū)。在負(fù)面清單之內(nèi)，嚴(yán)格實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化審批，減少自由裁量，以陽光的辦事環(huán)境來杜絕灰色的“抽屜協(xié)議”。

　　今年8月1日起施行的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，更是從管理體制、投資開放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、稅收管理，到綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等方面，對(duì)推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)行了全面的規(guī)范。

　　越發(fā)穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的法治化環(huán)境，催生了大規(guī)模、井噴式的企業(yè)集聚。與昔日的開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)對(duì)比，上海自貿(mào)區(qū)并沒有任何特殊政策優(yōu)惠，但一年內(nèi)新設(shè)企業(yè)數(shù)量逾1.2萬家，超過其前身上海綜合保稅區(qū)20年的注冊(cè)總和。

　　“外資準(zhǔn)入管理原有1000多項(xiàng)審批，去年實(shí)行負(fù)面清單后，減少到190項(xiàng)，今年又減少到139項(xiàng)。”上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)副主任朱民告訴記者，在沒有稅收優(yōu)惠、沒有特殊政策的背景下，這樣的企業(yè)集聚效應(yīng)只能來自于制度創(chuàng)新、法治規(guī)范的“改革紅利”。

　　多位參與上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的干部認(rèn)為，政策推動(dòng)改革在法律體系不完備時(shí)有其合理性，但在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后，不能再倡導(dǎo)“改革要上、法律要讓”，“超常規(guī)發(fā)展要突破法律”等傳統(tǒng)思維。

　　“改革不是想要怎么改就隨便怎么改，法律紅線不能碰，法律底線不能越，這才是法治思維。”上海市人民政府發(fā)展研究中心主任肖林說，“重大改革要于法有據(jù)，需要突破的要法律授權(quán)，法無禁止才能大膽試?！?/span>

　　主動(dòng)作為，引領(lǐng)改革闖難關(guān)

　　中央要求，上海要承擔(dān)起自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的主體責(zé)任，努力建成法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，使之成為推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗(yàn)田”，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國(guó)的積極作用。

　　將改革積累下來的經(jīng)驗(yàn)和制度成果進(jìn)一步固定下來，使之能夠持續(xù)地復(fù)制、推廣，正是上海自貿(mào)區(qū)大膽作為、朝著法治化方向不懈努力的重要標(biāo)志。

　　目前，上海自貿(mào)區(qū)已形成50多項(xiàng)可復(fù)制推廣的改革措施，其中21項(xiàng)已在全國(guó)或部分地區(qū)推廣，30多項(xiàng)具備復(fù)制推廣的基礎(chǔ)，另有一批改革創(chuàng)新事項(xiàng)正在加快實(shí)踐。

　　先證后照改先照后證、注冊(cè)資本實(shí)繳改認(rèn)繳、企業(yè)年檢改年報(bào)公示、跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)管理……如今，上海自貿(mào)區(qū)這一系列制度創(chuàng)新的星星之火，已邁出自身28.78平方公里，在全國(guó)形成燎原之勢(shì)。

　　伴隨上海自貿(mào)區(qū)的成長(zhǎng)，負(fù)面清單、非禁即入、“種苗圃”……一系列新的改革理念、術(shù)語在全國(guó)廣為傳播。

　　實(shí)踐證明，在探索中出現(xiàn)的成熟交易規(guī)則或創(chuàng)新制度，必須通過法律固化的方式才能，形成“可復(fù)制、可推廣”的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

　　“上海自貿(mào)區(qū)先行先試哪些事項(xiàng)，通過什么方式先行先試，都需要上升到制度層面，固化為相關(guān)的法律制度，因此，‘可復(fù)制、可推廣’的實(shí)際上是上海自貿(mào)區(qū)先行先試相關(guān)的法律模式、法律制度。”丁偉說。

　　這些法律模式、法律制度，不僅為國(guó)內(nèi)其他地區(qū)所關(guān)注、學(xué)習(xí)和借鑒，更吸引了來自世界各地的海外投資者，他們對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)章制度、行政法規(guī)的出臺(tái)抱以極大的好奇心，并持續(xù)密切關(guān)注。

　　“過去不少法律法規(guī)缺乏透明度，很多管理?xiàng)l例注明要符合‘相關(guān)條件’，具體什么條件卻不直接寫清楚。所以就算我們有再多優(yōu)惠政策，很多外商也怕上當(dāng)不敢來投資?！痹谥烀裱壑?，比“負(fù)面清單”更重要的是明確“法無禁止皆可為”，讓企業(yè)對(duì)能做什么和不能做什么都有了清晰的預(yù)期。

　　有些人曾擔(dān)心，隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，體制改革、模式創(chuàng)新與現(xiàn)行法律法規(guī)的抵觸在所難免，外加法律滯后性、穩(wěn)定性與改革前瞻性、多變性等特質(zhì)間的矛盾疊加，改革之路不會(huì)平坦。

　　然而，上海自貿(mào)區(qū)的探索充分證明：重大改革與法律障礙之間的矛盾可以妥善解決，法治對(duì)改革的作用不僅是規(guī)范和控制，更有積極的引領(lǐng)和保障。

　　更為重要的是，唯有以法治思維和法治方式固化改革創(chuàng)新成果，以法治的力量推動(dòng)復(fù)制推廣創(chuàng)新制度，才能加快形成符合中國(guó)未來發(fā)展需要的高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系。

　　“上海自貿(mào)區(qū)冠以‘中國(guó)’字頭，顯示改革試驗(yàn)的著重點(diǎn)不在于優(yōu)惠措施、政策傾斜，而在于整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度創(chuàng)新，這其實(shí)是面向全局的局部試驗(yàn)性制度安排，是運(yùn)用契約精神、法治理念進(jìn)一步完善中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的努力過程。”中國(guó)浦東干部學(xué)院法律與人文綜合教研部副教授王丹說。

　　重在務(wù)實(shí)，制度創(chuàng)新添活力

　　上海自貿(mào)區(qū)涌現(xiàn)的“改革紅利”，吸引著國(guó)內(nèi)外的目光，也引發(fā)了一股“申報(bào)潮”，不少地區(qū)躍躍欲試，希望也能給自己帶上“自貿(mào)區(qū)”的帽子。

　　然而，復(fù)制“政策區(qū)域”絕非國(guó)家設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)的本意，如何讓更多地區(qū)冷靜深思、因地制宜建設(shè)完善法治化環(huán)境，進(jìn)而推動(dòng)“法治中國(guó)”的進(jìn)步，才是上海自貿(mào)區(qū)作為“改革試驗(yàn)田”的價(jià)值所在。

　　即將召開的十八屆四中全會(huì)，主要議程之一是審議《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》。上海自貿(mào)區(qū)雖剛滿周歲，但其探索與實(shí)踐已為中國(guó)法治建設(shè)提供了不少?gòu)涀阏滟F的啟示：

　　——上下聯(lián)動(dòng)，完善法律體系。

　　上海自貿(mào)區(qū)以一地之力承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略，堅(jiān)持“頂層設(shè)計(jì)”和“基層探索”的上下聯(lián)動(dòng)，前有全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整部分法律法規(guī)的行政審批，后有上海市人大常委會(huì)制定《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》，在國(guó)家和地方層面以不同方式完善法律體系。

　　這意味著，國(guó)家層面可創(chuàng)造性運(yùn)用“重大事項(xiàng)決定”形式，為改革事業(yè)打開更大空間;而基層建設(shè)者們則不能被動(dòng)“等米下鍋”，要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要突破的制度障礙開展地方性法律法規(guī)的完善工作，積極“選米下鍋”。

　　——統(tǒng)籌遠(yuǎn)近，突出改革前瞻。

　　“大膽闖、大膽試、自主改”——上海自貿(mào)區(qū)承擔(dān)著為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新路徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要使命。目前，上海自貿(mào)區(qū)部分新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的創(chuàng)新舉措期盼更充分的法律保障，如金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新、國(guó)家安全審查、反壟斷審查等領(lǐng)域都需進(jìn)一步理清理順法律關(guān)系。

　　這意味著法律法規(guī)需要在長(zhǎng)期穩(wěn)定性與適度前瞻性之間取得平衡，為改革事業(yè)保駕護(hù)航。上海市人大常委會(huì)法工委原副主任黃鈺認(rèn)為，一方面，要及時(shí)固化經(jīng)過試點(diǎn)被證明是有效的、成功的改革創(chuàng)新措施，成為可復(fù)制、可推廣的規(guī)則;另一方面，對(duì)已成為改革探索障礙的法律法規(guī)，綜合運(yùn)用改、廢、釋等不同形式，盡快廢止或調(diào)整實(shí)施。

　　——放管相濟(jì)，確保蹄疾步穩(wěn)。

　　國(guó)務(wù)院近期發(fā)布自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大開放新舉措，允許外商以獨(dú)資形式投資高鐵、石油勘探、鹽業(yè)、航空運(yùn)輸銷售代理等部分領(lǐng)域，為上海自貿(mào)區(qū)“周年慶”獻(xiàn)上厚禮。而隨著開放領(lǐng)域的逐步擴(kuò)大，如何進(jìn)一步強(qiáng)化事中事后監(jiān)管體系成為完善法治化環(huán)境的關(guān)鍵。

　　目前上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)已梳理出64項(xiàng)行政審批事項(xiàng)、30項(xiàng)日常管理事項(xiàng)、9項(xiàng)處罰事項(xiàng)，與之相配套，還將推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理，加大政府信息公開力度。

　　專家認(rèn)為，在負(fù)面清單以外，上海自貿(mào)區(qū)即將建立的權(quán)力清單制度，是完善放管相濟(jì)、權(quán)責(zé)對(duì)等的法治體系，確保改革開放事業(yè)蹄疾步穩(wěn)的關(guān)鍵。

　　隨著全面深化改革事業(yè)進(jìn)一步開展，越需要讓法治與改革同步相伴、砥礪前行，越需要以法治思維和法治方式深化改革、創(chuàng)新制度、凝聚共識(shí)、推動(dòng)發(fā)展、排紛解難。

　　有理由相信，承擔(dān)法治建設(shè)和深化改革雙重探路使命的上海自貿(mào)區(qū)，必將在加快形成符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的完善、穩(wěn)定的法治體系方面，交出更多、更漂亮的答卷!