黨的十八屆四中全會(huì)專(zhuān)門(mén)研究全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問(wèn)題，這是中國(guó)共產(chǎn)黨93年歷史上首次將依法治國(guó)作為黨的中央全會(huì)主題。習(xí)近平總書(shū)記指出：推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要高度重視法治問(wèn)題，采取有力措施全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，建設(shè)法治中國(guó)。堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)涵之一，就是堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，后者的核心原則就是依法治國(guó)。正如中共中央政治局會(huì)議所指出的：全面推進(jìn)依法治國(guó)，就要在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這就是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的經(jīng)典概括。

　　依法治國(guó)，必須與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主有機(jī)統(tǒng)一

　　中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)依法治國(guó)與堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)，貫穿于黨的十五大以來(lái)的整個(gè)政治發(fā)展過(guò)程：

　　1997年，黨的十五大首次提出，要“把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來(lái)”。2002年，江澤民同志進(jìn)一步指出了發(fā)展社會(huì)主義民主政治的根本所在，即“要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)結(jié)合和辯證統(tǒng)一”。2002年，黨的十六大報(bào)告正式將這一論斷表述為“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)”。

　　2011年，胡錦濤同志在“七一”講話中對(duì)此又作了進(jìn)一步豐富，他指出，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，必須堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，關(guān)鍵是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”。2012年，黨的十八大報(bào)告指出，政治體制改革“必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)此予以重申。

　　依法治國(guó)，就是依社會(huì)主義的根本大法，治理社會(huì)主義的世界大國(guó)。在一個(gè)有著十三億人口、五十六個(gè)民族、三十多個(gè)省級(jí)行政區(qū)的超級(jí)國(guó)家，如何治理、如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，世界上尚無(wú)成功先例可資借鑒。為此，中國(guó)共產(chǎn)黨在治理中國(guó)的偉大實(shí)踐中開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證。憲法確立了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到社會(huì)主義法治建設(shè)的全過(guò)程和各方面。要發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，支持全國(guó)人民代表大會(huì)(國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān))、國(guó)務(wù)院(行政機(jī)關(guān))、最高人民法院(審判機(jī)關(guān))和最高人民檢察院(檢察機(jī)關(guān))依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展工作。

　　另一方面，依法治國(guó)還要充分體現(xiàn)人民主體地位。推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，保證人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)人民群眾參與法治建設(shè)制度化、程序化、規(guī)范化。要以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)，在立法過(guò)程中，要充分發(fā)揚(yáng)人民民主，拓展人民有序參與立法途徑，強(qiáng)化面向人民群眾的立法論證、調(diào)研和評(píng)估，切實(shí)增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性和可操作性，堅(jiān)持科學(xué)立法，民主立法。在法律實(shí)施過(guò)程中，要堅(jiān)持法律面前人人平等的基本原則，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、依法行政，切實(shí)尊重人民群眾權(quán)利，保護(hù)人民群眾合法財(cái)產(chǎn);加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況的監(jiān)督，堅(jiān)決糾正違反憲法和法律的行為;要堅(jiān)持公正司法，增強(qiáng)司法公信力，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

　　依法治國(guó)，必須依法執(zhí)政

　　中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的核心力量。正如黨風(fēng)政風(fēng)會(huì)對(duì)社會(huì)風(fēng)氣產(chǎn)生重要影響一樣，執(zhí)政黨依法執(zhí)政，將極大促進(jìn)全社會(huì)營(yíng)造法治環(huán)境，為依法治國(guó)提供良好示范。黨的十八大報(bào)告明確提出“法治是治國(guó)理政的基本方式”，重申了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”;黨的十八屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步重申“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)”，宣示了習(xí)近平總書(shū)記推進(jìn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政的堅(jiān)定決心。

　　依法執(zhí)政，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)和執(zhí)行。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，需要在憲法法律的準(zhǔn)繩下治國(guó)理政，需要從憲法法律出發(fā)，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)。這就需要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)和執(zhí)行。既要從合法性上保證包括黨章在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的嚴(yán)格統(tǒng)一，使黨內(nèi)法規(guī)從內(nèi)容上真正成為黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政的黨內(nèi)制度保證，又要從完整性上保證黨內(nèi)法規(guī)能夠?qū)Ω骷?jí)黨組織的各方面行為作出規(guī)定和約束，使黨的行為有法可依、有章可循。同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，樹(shù)立黨內(nèi)法規(guī)在指導(dǎo)各級(jí)黨組織行為上的權(quán)威地位，正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的，“如果有了法律而不實(shí)施，或者實(shí)施不力，那再多法律也是一紙空文，依法治國(guó)就會(huì)成為一句空話”，依法執(zhí)政也會(huì)成為一句空話。

　　依法執(zhí)政，要加快推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度化改革。要加快實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)生活法治化，加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)范性文件制定發(fā)布的法治化和黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)化建設(shè)，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系，嚴(yán)格按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017)》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容板塊完善優(yōu)先級(jí)劃分，有針對(duì)性地對(duì)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行修訂，必要者重新制定，力爭(zhēng)在《綱要》設(shè)定的2017年節(jié)點(diǎn)上“基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”，基本實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全、實(shí)踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)出臺(tái)、配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備、各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　依法治國(guó)，必須從中國(guó)實(shí)際出發(fā)

　　中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路本質(zhì)不同于西方資本主義法治道路。中國(guó)的舊民主主義革命、新民主主義革命歷程，1949年以后的執(zhí)政黨、國(guó)家根本制度及各項(xiàng)具體制度等，均與西方不同。概括地說(shuō)，中國(guó)近現(xiàn)代歷史的獨(dú)特性決定了中國(guó)法治的獨(dú)特性，也決定了中國(guó)共產(chǎn)黨依法治國(guó)必須從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。

　　依法治國(guó)，蘊(yùn)含著基于公認(rèn)法理的普遍性和基于各國(guó)不同國(guó)情的特殊性的辯證統(tǒng)一。這里的普遍性，就是要對(duì)公權(quán)力加以有效約束，正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的，“要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”;而特殊性，就是從中國(guó)的歷史文化出發(fā)、從中國(guó)的具體國(guó)情出發(fā)、從中國(guó)革命建設(shè)實(shí)踐出發(fā)，創(chuàng)造性地完成中國(guó)所面臨的法治任務(wù)。

　　從中國(guó)實(shí)際出發(fā)全面推進(jìn)依法治國(guó)，要堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合。法與德都是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必要條件，二者相輔相成。法是外在的剛性約束，重在對(duì)惡的懲戒;德是內(nèi)在的彈性守則，重在對(duì)善的弘揚(yáng)，兩者有著相同的社會(huì)目的，即構(gòu)建一個(gè)有序的、美好的社會(huì)。將法治與德治結(jié)合起來(lái)，既重視法的硬性約束作用，同時(shí)也重視人在美德的支配下正確調(diào)節(jié)自身行為的主觀能動(dòng)性，將德視為官僚選拔任用的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，都是中國(guó)政治文化的獨(dú)特性。而從西方政治制度設(shè)計(jì)的思維方式看，其基本考慮是重“法”輕“德”，主要依靠“底線控制”而不是“正向激勵(lì)”，為了防止政府作惡，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、決策程序上側(cè)重于分立和制衡，但另一方面，也使得希望有所作為的當(dāng)政者必須為想要做成的事情支付更高的時(shí)間成本和組織成本，哪怕這些事情對(duì)社會(huì)、對(duì)民生具有顯著的正外部性。因此，依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合，實(shí)際上與中國(guó)政治制度講究選賢任能，以及在政策過(guò)程中能夠做到議而能決、決而能行的優(yōu)勢(shì)，有著文化淵源與邏輯上的一致性。

　　從中國(guó)實(shí)際出發(fā)全面推進(jìn)依法治國(guó)，要妥善處理法治體系與國(guó)家治理體系的關(guān)系。美國(guó)政治學(xué)者弗朗西斯·福山指出，今日美國(guó)的現(xiàn)狀是法治過(guò)了頭、民主過(guò)了頭，而國(guó)家能力沒(méi)跟上，導(dǎo)致美國(guó)實(shí)際上成為了“法院和政黨治國(guó)”。具體來(lái)看，美國(guó)“法院和立法部門(mén)篡奪了行政部門(mén)的許多正當(dāng)功能，致使政府整體運(yùn)作缺乏連貫性和效率”，其公共行政已經(jīng)形成了一套“充斥著不確定性、程序復(fù)雜性、冗余性，卻缺乏終局性，交易成本高”的程序。美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)作為法治建設(shè)的樣本國(guó)家，其法治理論和實(shí)踐甚至比其民主理論和實(shí)踐更容易被中國(guó)人所迷信。福山的論述，有助于我們從更加廣大的視角認(rèn)識(shí)國(guó)家的法治建設(shè)，那就是要明晰法治的行動(dòng)邊界。法治是為國(guó)家治理而服務(wù)的，法治體系必須納入到國(guó)家治理體系的總框架中進(jìn)行設(shè)計(jì)和發(fā)展，才能夠確保法治體系與其他體系的兼容和有效配合，進(jìn)而達(dá)到法治建設(shè)的初衷，即實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的根本提升。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，扎根中國(guó)土壤、立足中國(guó)實(shí)際，吸收和借鑒包括西方文明在內(nèi)的世界各民族文明的法治思想和法治體系成果，以高度的歷史責(zé)任感和政治自覺(jué)性，不斷強(qiáng)化國(guó)家治理理念和治理體系中的現(xiàn)代法治要素，推進(jìn)國(guó)家治理能力和各方面制度的現(xiàn)代化，走出了一條中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，同時(shí)也是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興的必由之路。

　　(作者：胡鞍鋼，清華大學(xué)國(guó)情研究院院長(zhǎng)，公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;楊竺松，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生)