東南大學(xué)法學(xué)院教授
周佑勇

??????? 在當(dāng)代中國(guó)，“依法行政”作為一項(xiàng)基本的法律信條，可以說(shuō)已經(jīng)深入人心，并被公認(rèn)為現(xiàn)代法治的一項(xiàng)基本原則。按照“依法行政”的要求，行政必須嚴(yán)格受到“法的約束”，“無(wú)法律即無(wú)行政”。然而，行政的生命在于裁量，裁量作為行政機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)可以獨(dú)立自主作出選擇決定的權(quán)力，又當(dāng)如何受到“法的約束”呢？這始終是行政法所面對(duì)和解決的一個(gè)核心問(wèn)題，也是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。尤其是，在現(xiàn)代社會(huì)，裁量權(quán)幾乎滲透到每一個(gè)行政領(lǐng)域，可以說(shuō)沒(méi)有“無(wú)裁量的行政”，只是裁量空間的大小不同而已。更為關(guān)鍵的是，近年來(lái)在我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐中，裁量空間偏大、隨意執(zhí)法、濫用裁量等問(wèn)題越來(lái)越突出，已引起了公眾和媒體的普遍關(guān)注，并匯聚成為各種社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)。例如，作為近年來(lái)社會(huì)矛盾焦點(diǎn)的拆遷問(wèn)題，其根源主要在于部分執(zhí)法者不當(dāng)行使甚至濫用裁量權(quán)所引起的。
??????? 面對(duì)行政裁量的問(wèn)題，我國(guó)法律實(shí)務(wù)界很快作出了有力的回應(yīng)。譬如，近年來(lái)全國(guó)各地各級(jí)行政機(jī)關(guān)就如何規(guī)范裁量權(quán)的問(wèn)題，紛紛推出各種裁量基準(zhǔn)，就是旨在通過(guò)實(shí)行裁量基準(zhǔn)制度，來(lái)加強(qiáng)對(duì)裁量權(quán)的控制。同時(shí)，來(lái)自理論界的研究也在不斷加強(qiáng)，并逐步涉入到一個(gè)更加宏大的話題——行政裁量的治理理論。對(duì)此，我個(gè)人認(rèn)為，在裁量治理理論上應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)一種“以法律原則為取向的功能主義建構(gòu)模式”，在規(guī)范裁量權(quán)的制度實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步建立健全裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，以及對(duì)裁量權(quán)的司法審查制度。下面，主要圍繞這三個(gè)方面的問(wèn)題，談?wù)剛€(gè)人的想法。
??????? 一、功能主義建構(gòu)模式之提倡
??????? 在我國(guó)，針對(duì)行政裁量的廣泛存在并可能被濫用的事實(shí)，多數(shù)學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)包括立法、行政、司法等在內(nèi)的“多管齊下”的裁量監(jiān)控體系。這其實(shí)仍然是一種傳統(tǒng)的規(guī)范主義控權(quán)模式的思路。在規(guī)范主義看來(lái)，為使法治得到維護(hù)，任何一種權(quán)力都必須受到其他權(quán)力的嚴(yán)格制約和控制。行政裁量作為一種重要的政治權(quán)力，必須受到來(lái)自于行政系統(tǒng)之外的立法權(quán)和司法權(quán)的控制。而且，這種權(quán)力控制都是以立法機(jī)關(guān)制定的“法律規(guī)則”為取向，在本質(zhì)上主要是一種“規(guī)則之治”。這種模式對(duì)于協(xié)調(diào)行政裁量與法治的關(guān)系，保證行政裁量嚴(yán)格受制于法治原則，有著重要的作用。但是，這種模式往往片面追求了形式法治，而忽視了實(shí)質(zhì)法治；過(guò)分強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格的規(guī)則和機(jī)械的外在權(quán)力控制，而忽視了行政裁量固有的能動(dòng)性與內(nèi)在的自我調(diào)節(jié)功能。
??????? 功能主義的建構(gòu)模式則旨在彌補(bǔ)這一局限性，它強(qiáng)調(diào)的是一種行政的自我治理，即通過(guò)行政裁量運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)部各種功能要素的自我合理建構(gòu)，來(lái)充分展現(xiàn)其固有的能動(dòng)性和實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的內(nèi)在品質(zhì)。具體包括“作為規(guī)則之治的裁量基準(zhǔn)”、“實(shí)體上的利益衡量”、“過(guò)程中的利益溝通”、“對(duì)裁量的司法制衡”等四個(gè)方面的法治化環(huán)節(jié)。
??????? 其中，“實(shí)體上的利益衡量”與“過(guò)程中的意志溝通”，主要是針對(duì)個(gè)案裁量而言的，它要求在個(gè)案裁量中，應(yīng)當(dāng)全面考察和權(quán)衡各種裁量影響因素，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量實(shí)體內(nèi)容上的均衡合理；并通過(guò)構(gòu)建各種利益溝通方式，包括參與、聽(tīng)證、公開(kāi)，以及契約、磋商、和解、調(diào)解等實(shí)質(zhì)性利益溝通方式，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政裁量的過(guò)程建構(gòu)。當(dāng)然，個(gè)案中“利益衡量”和“意志溝通”仍然需要建立相關(guān)的制度保障，特別是“裁量基準(zhǔn)制度”和“司法審查制度”等制度上的構(gòu)建。因此，這里我們重點(diǎn)要強(qiáng)調(diào)的是作為制度層面的“裁量基準(zhǔn)”和“司法審查”這兩個(gè)問(wèn)題。
??????? 二、建立健全裁量權(quán)基準(zhǔn)制度
??????? 針對(duì)裁量權(quán)的規(guī)范問(wèn)題，近年來(lái)全國(guó)各地各級(jí)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中紛紛推出各種“裁量基準(zhǔn)”，旨在通過(guò)設(shè)定一種規(guī)則化的具體裁量判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加強(qiáng)對(duì)裁量權(quán)的自我控制。國(guó)務(wù)院在2010年10月剛剛發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中，明確要求，“建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，科學(xué)合理細(xì)化、量化行政裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范行政裁量權(quán)，避免執(zhí)法的隨意性?！泵鎸?duì)“裁量基準(zhǔn)”這樣一種剛剛在中國(guó)本土生成的一種新的制度，究竟應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行科學(xué)合理的性質(zhì)定位，以及制度設(shè)計(jì)等問(wèn)題，這不僅理論上存在較大分歧，實(shí)踐中也有著不同做法。
??????? 基于實(shí)踐的觀察，我認(rèn)為，目前我國(guó)推行的裁量基準(zhǔn)至少具有三個(gè)方面的特征：一是形式上的“規(guī)則性”；二是技術(shù)上的“裁量性”；三是功能上的“自制性”。也就是說(shuō)，裁量基準(zhǔn)以規(guī)則的形式表現(xiàn)出來(lái)，但在技術(shù)上又不同于立法性規(guī)則，裁量基準(zhǔn)使用的技術(shù)是“情節(jié)的細(xì)化”和“效果的格化”，與具體個(gè)案裁量中的利益衡量并沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別。其次是，雖然行政機(jī)關(guān)設(shè)定這樣一種裁量基準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)只是為裁量權(quán)的行使提供一種具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但是如果欠缺這種標(biāo)準(zhǔn)，就可能導(dǎo)致裁量權(quán)的濫用或不當(dāng)，因此設(shè)定裁量基準(zhǔn)的內(nèi)在目的在于保證裁量權(quán)的正當(dāng)行使，在功能上具有“自制性”。據(jù)此，我認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)作為一種特殊的“規(guī)則之治”，在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于一種裁量性的行政自制規(guī)范，是行政機(jī)關(guān)對(duì)裁量權(quán)的行使進(jìn)行自我約束、自我規(guī)制的一種重要的制度創(chuàng)新。
??????? 透過(guò)裁量基準(zhǔn)的實(shí)踐，我們可以看出，裁量基準(zhǔn)源自于中國(guó)本土的成功實(shí)踐，預(yù)示著未來(lái)中國(guó)行政法治的變革應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注中國(guó)的本土資源，而不能一味移植西方所謂“成功”的法治經(jīng)驗(yàn)，或者單純借助于“自上而下”的政府強(qiáng)制性力量來(lái)推進(jìn)行政法制度的變遷。但同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)看到，“嚴(yán)格規(guī)則之下無(wú)裁量”，裁量基準(zhǔn)作為一種“規(guī)則化”的行政自制，力圖用普遍的規(guī)則來(lái)細(xì)化和統(tǒng)一裁量的標(biāo)準(zhǔn)，仍然存在作為“規(guī)則之治”難易克服的局限性。因此，在裁量基準(zhǔn)制度的構(gòu)建中，我們必須充分把握“在羈束與裁量之間”的平衡、“在規(guī)則與原則之間”的平衡，以及“在自制與他制之間”的平衡。
??????? 譬如在裁量基準(zhǔn)制定技術(shù)方面，盡管我們應(yīng)當(dāng)盡可能細(xì)化和量化，但仍然應(yīng)當(dāng)預(yù)留一定的裁量幅度，并預(yù)設(shè)逸脫條款，以防止裁量基準(zhǔn)過(guò)于機(jī)械、僵化，從而完全取消了個(gè)案裁量。再譬如，在對(duì)待裁量基準(zhǔn)的公開(kāi)問(wèn)題上，目前理論上普遍堅(jiān)持裁量基準(zhǔn)“必須公開(kāi)”的觀念，實(shí)踐中大多數(shù)也是這樣做的。這實(shí)際上仍然是一種規(guī)范主義控權(quán)的邏輯思維。如果從裁量基準(zhǔn)作為一種自律技術(shù)來(lái)看，行政機(jī)關(guān)則并不負(fù)有“必須公開(kāi)”的義務(wù)?；蛟S，采取一種“相對(duì)公開(kāi)”的理論預(yù)設(shè)，則能夠更好地滿足在“自制”與“他制”之間的平衡要求。
??????? 三、創(chuàng)新對(duì)裁量權(quán)的司法審查制度
??????? 對(duì)裁量的司法審查，已成為現(xiàn)代法治的基本標(biāo)志。然而，裁量作為法律賦予行政機(jī)關(guān)獨(dú)立自主作出選擇判斷的權(quán)力，司法權(quán)何以能夠介入這種行政裁量權(quán)，以及司法介入的邊際、程度又應(yīng)當(dāng)如何把握呢？可以說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題一直是困擾我們對(duì)裁量權(quán)進(jìn)行司法審查的最大障礙。
??????? 根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定以及實(shí)踐中的具體做法，現(xiàn)行對(duì)裁量權(quán)的司法審查主要采取的是一種形式合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，如“主要證據(jù)不足”、“適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤”、“違反法定程序”、“超越職權(quán)”等。盡管也涉及“濫用職權(quán)”等實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)，但由于這種標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于模糊和不確定，司法實(shí)踐中往往采取一種“轉(zhuǎn)換型”審查策略，即以一種更加具體化、更為客觀的外部形式合法性審查標(biāo)準(zhǔn)來(lái)代替“濫用職權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)。
??????? 顯然，這樣一種通過(guò)法律具體化的形式合法性審查標(biāo)準(zhǔn)仍然是一種典型的“規(guī)則中心主義”的進(jìn)路，在另一個(gè)層面上即“法律規(guī)則”的審查標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，我認(rèn)為，根據(jù)功能主義建構(gòu)模式，對(duì)裁量權(quán)的司法審查可以做如下三個(gè)方面的制度創(chuàng)新和發(fā)展：
??????? 第一，通過(guò)裁量基準(zhǔn)對(duì)裁量過(guò)程進(jìn)行的審查。裁量基準(zhǔn)通過(guò)訴諸情節(jié)的細(xì)化和效果的格化技術(shù)，事實(shí)上公開(kāi)了行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)的判斷過(guò)程和標(biāo)準(zhǔn)，因此，法院可以通過(guò)審查裁量基準(zhǔn)的合法性，以此來(lái)作為審查具體行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)。審查的內(nèi)容包括：行政機(jī)關(guān)是否設(shè)定了裁量基準(zhǔn)；行政機(jī)關(guān)是否具有制定裁量標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限；行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)是否符合授權(quán)法的旨意和法律原則；行政機(jī)關(guān)在適用裁量基準(zhǔn)時(shí)是否正確、對(duì)裁量基準(zhǔn)的脫逸或變更是否具有正當(dāng)?shù)睦碛桑鹊?。?dāng)然，這種審查方式的運(yùn)用，很大程度上受制于現(xiàn)行制度的規(guī)定。
??????? 第二，通過(guò)法律原則的適用。這就是說(shuō)，對(duì)裁量權(quán)的司法審查不應(yīng)當(dāng)僅僅追求一種單純的“規(guī)則至上”，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律原則在司法審查中的適用，更加有效地發(fā)揮司法對(duì)行政裁量的能動(dòng)性制衡功能。實(shí)際上，法律原則作為法的基本因素之一，將其引入司法審查之中，不僅是必要的也是可行。這在我國(guó)立法上已逐步得以確認(rèn)，同時(shí)大量的實(shí)例也在證明法院也在運(yùn)用原則判案。當(dāng)然，讓法官運(yùn)用原則判案，在我國(guó)仍然存在著體制的障礙，需要做進(jìn)一步改革。
??????? 第三，通過(guò)判例制度的作用。在美國(guó)等西方國(guó)家，法院通過(guò)建立具有很大靈活性的司法判例構(gòu)建出了一系列多元化的審查標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，目前正在推行一種“案例指導(dǎo)制度”，但畢竟不同于英美法系典型的判例制度。為了充分發(fā)揮法官的司法能動(dòng)性，有必要在我國(guó)司法實(shí)踐中引入和建立判例制度。
??????? 四、結(jié)束語(yǔ)
??????? 最后要說(shuō)的是，無(wú)論何種制度的建立，都不應(yīng)當(dāng)是扼殺行政裁量權(quán)，而應(yīng)當(dāng)在防止裁量權(quán)濫用的同時(shí)，充分發(fā)揮其行政能動(dòng)性、實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的內(nèi)在功能。為此，我們必須倡導(dǎo)一種以原則為取向的功能主義建構(gòu)理論。無(wú)疑，這一理論的構(gòu)建及其在實(shí)踐中的有效運(yùn)用，還有待進(jìn)一步努力。因此可以斷言，未來(lái)中國(guó)行政裁量問(wèn)題的治理必將是一項(xiàng)十分宏大 -而艱巨的系統(tǒng)工程，也是中國(guó)行政法學(xué)理論必須去認(rèn)真而理性對(duì)待的一個(gè)重大課題。

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