中國政法大學 馬懷德

　　當前，我國改革開放進入了關鍵的攻堅期，空前的社會變革給我國社會帶來巨大進步和活力的同時，也帶來很多社會矛盾和問題。各種涉及人民群眾切身利益的社會矛盾日益凸現。依法化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定對于保障人民安居樂業(yè)，促進社會和諧健康發(fā)展與長治久安具有重要意義。行政訴訟作為一種監(jiān)督行政權力行使、保障人民群眾合法權益的法律制度，對于化解社會矛盾特別是由行政權力引起的官民沖突具有特殊意義。

　　一、當前我國社會矛盾的特點

　　我國目前的絕大多數社會矛盾為涉及的是具體利益矛盾，是非對抗性的、非政治性的人民內部矛盾，是可控的、可預防的、可化解的。

　　(一)當前我國社會矛盾的主要類型

　　通過對當前我國社會矛盾所涉及的關系主體與利益內容作觀察，我們可以將社會矛盾區(qū)分為與公權力直接相關的社會矛盾、私人主體間有關民事糾紛的社會矛盾以及以犯罪形式存在的社會矛盾三大類。

　　1、與公權力直接相關的社會矛盾(官民社會沖突)。

　　與公權力行使相關的社會矛盾是指個人和私人組織因與公權力主體在具體利益方面存在沖突和爭議而引發(fā)的社會矛盾。與公權力直接有關的社會矛盾在我國社會矛盾類型中居于主導地位，是最需要關注、最需要下功夫進行化解的矛盾。一方面，部分人民群眾的權益受侵害狀態(tài)長期得不到有效糾正，社會矛盾長期沒有得到化解;另一方面，部分人民群眾對基層的政府和法院失去信任，在心中產生怨氣和不信任感。這種社會矛盾一旦失去控制，極易引發(fā)極端暴力事件和群體性事件，嚴重危害社會穩(wěn)定。與公權力直接有相關的社會矛盾集中于以下幾個領域：

　　(1)農村土地征收征用及村務方面的社會矛盾。

　　(2)城鎮(zhèn)房屋拆遷方面的社會矛盾。

　　(3)國有企業(yè)改制方面的社會矛盾。

　　(4)企業(yè)軍轉干部和復員退伍軍人方面的社會矛盾。

　　(5)重大工程移民安置補償方面的社會矛盾。

　　(6)部分領導干部違法違紀、作風不正等方面的社會矛盾。

　　(7)涉法涉訴方面的社會矛盾。

　　2、私人主體間民事糾紛方面的社會矛盾。

　　3、以犯罪形式存在的社會矛盾。

　　此外還有極少數社會矛盾屬于歷史遺留問題所造成的社會矛盾以及少數國內外敵對勢力挑起的矛盾。

　　(二)當前我國社會矛盾的主要特征

　　當前，我國處在錯綜復雜的社會轉型時期，社會矛盾的總體態(tài)勢呈現如下幾個特點：

　　1、社會矛盾數量多、涉及領域廣。

　　2、社會矛盾表現方式呈現過激化、暴力化傾向。

　　3、群體性社會矛盾開始呈蔓延趨勢，數量激增。

　　4、社會矛盾呈現私權利之間社會矛盾和私權利與公權力之間社會矛盾相互交織的現象。

　　5、社會矛盾的信息化傳播、網絡化表達。

　　6、社會矛盾多發(fā)生在基層。

　　(三)公權力行使不當是引發(fā)社會矛盾的主要原因

　　公權力行使不當往往是引發(fā)大多數社會矛盾特別是官民沖突的直接原因。具體而言有以下幾種情況：

　　1、決策違法或不當。

　　2、執(zhí)行違法或不當。

　　3、行政不作為。

　　4、程序不透明，信息不公開。

　　二、行政訴訟是化解社會矛盾的重要途徑

　　(一)行政訴訟在化解社會矛盾方面具有獨特性

　　1989年《行政訴訟法》建立的行政訴訟制度是我國三大訴訟制度之一，是解決行政爭議的基本制度，也是化解社會矛盾特別是官民社會矛盾的主要渠道。行政訴訟在社會矛盾化解中具有特殊的作用與意義。

　　與行政權行使直接相關的社會矛盾橫跨了我國當前社會矛盾的各個類型，而且是其中居于主導地位的、有巨大社會影響和潛在社會危害的一類社會矛盾。而行政訴訟的目的和本質就是解決行政爭議，化解行政機關與相對人之間的社會矛盾，控制和規(guī)范行政權行使，維護和保證相對人合法權益。因此，化解與行政權行使直接相關的社會矛盾是行政訴訟的基本目的和功能。

　　就社會矛盾頻發(fā)的主要深層次原因來看，行政權力行使不當、履行職責不到位是我國當前社會矛盾頻發(fā)的主要深層次原因之一，而且是官民社會矛盾爆發(fā)、群體性暴力事件頻發(fā)的直接原因。

　　(二)行政訴訟在化解社會矛盾方面所存在的問題

　　由于一些內部、外部原因，行政訴訟在化解社會矛盾方面還存在一些問題，這些問題也在很大程度上制約了行政訴訟功能的發(fā)揮，具體表現在：

　　1、少數行政機關對行政訴訟仍懷有抵觸情緒，對行政審判不予配合。

　　2、行政訴訟人均案件數量畸低，行政相對人訴訟觀念有待提高，相對人對司法不信任。

　　3、行政審判阻力大、從事行政審判業(yè)務的法官獨立難。

　　4、行政案件審判質量有待提高。

　　5、行政訴訟制度有待進一步完善。

　　以上這些問題使得法院很難獨立、公正地審理行政案件，行政相對人提起行政訴訟的成本非常高昂、且面臨很多非法律風險，特別由于目前司法腐敗還比較嚴重，普通民眾對行政訴訟不是很信任，在面對強大的地方政府及其部門時，轉而試圖抱著“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的心理，通過越級上訪、集體上訪、群體性事件等非正常渠道去實現自己的訴求，非但原來的社會矛盾沒有化解，還容易引發(fā)新的更大的社會沖突。

　　三、如何發(fā)揮行政訴訟在社會矛盾化解中的作用

　　針對我國行政訴訟在化解社會矛盾方面所存在的現實問題，為了切實有效地解決行政爭議、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定，應尋求積極的對策予以應對。

　　(一)修改《行政訴訟法》

　　修改《行政訴訟法》，是完善我國行政訴訟制度的當務之急。其中，修改可以嘗試從以下方面著手：

　　1、增加“解決行政爭議”的目的。

　　2、明確規(guī)定法官獨立。強化法官在案件審理中的獨立地位顯得非常必要，只有這樣才能既排除來自法院外部機關、個人的干擾，又避免法院內部的干涉，從而保證案件審理的公正。

　　3、將行政規(guī)章以下行政規(guī)范性文件納入受案范圍。為解決當前行政訴訟受案范圍過窄的問題，建議將行政規(guī)章以下行政規(guī)范性文件納入受案范圍，并建議規(guī)定由人民檢察院以公益代表人的身份提起行政訴訟。

　　4、確立司法權威，破解“執(zhí)行難”難題。建議在修改《行政訴訟法》時增加相關規(guī)定，強化完善執(zhí)行的程序并增加保障執(zhí)行的手段，如確立“藐視法庭罪”，改善司法環(huán)境、提升司法權威。

　　5、完善管轄制度。行政訴訟被告的特殊性，使得地方政府的法外干預嚴重影響行政審判的獨立和公正。從而通過提高審級、指定管轄等方式，解決基層法院遭受外來干預等問題。

　　6、確立公益行政訴訟制度。建議在我國確立公益行政訴訟制度。公益訴訟是為了糾正公共性不當行為，而某些不當的公共性行為可能與提起訴訟的人并不存在個人利益關系，因此需要賦予檢察機關、社會團體和普通民眾在行政行為損害公共利益時的起訴資格。

　　此外，還應進一步完善證據規(guī)則、行政裁判的類型以及調解制度等。

　　(二)加大宣傳，提高全社會對行政訴訟的認識

　　在注重行政訴訟制度建設的同時，應當更加重視培育全體社會成員，尤其是行政機關及各級領導干部的依法行政觀念和訴訟觀念。

　　(三)改革司法體制機制

　　法院體制改革非一朝一夕即可完成的宏偉事業(yè)。好的外部執(zhí)法環(huán)境“等不來”、“靠不來”，要靠每個公民、社會各部門和法院共同去努力爭取。我們每個人都可能是司法不公正的潛在受害者，我們每個人都可能是不斷蔓延的社會矛盾特別是群體性暴力事件的潛在受害者，我們每個人都可能是社會動蕩、社會混亂的潛在受害者。從這個意義講，完善行政訴訟化解社會矛盾，是每個公民的責任，每個公民都有義務努力實現司法公正、維護社會穩(wěn)定、建設和諧社會。

　　最高人民法院副院長江必新：現在進入互動階段。

　　提問1：我非常贊賞減少領導批示的問題，如果領導不批示那么如何體現領導的權威?領導不批示，電話通知如何辦?

　　提問2：中央提出了深化體制改革，如何通過文化建設能夠化解中國當前的社會矛盾能排解民眾把希望寄托在上訪的問題上?

　　馬懷德教授：首先，關于領導批示，領導的電話通知等這些方式能不能避免，尤其是在領導行使它的權利的時候這種方式是不是一種適當的方式，我認為領導的各種權威可以用不同方式體現出來，沒必要表現在對已經發(fā)生或持續(xù)多年的問題做出決策上，貿然的作出結論性意見可能會引發(fā)新的矛盾。領導是層層向上的，不斷往上升級問題，問題反而無法解決。因此要依法解決，要尊重司法解決的權威，領導可以增加指導，但是沒有必要具體批示案件解決案件。

　　關于增加調解增加合理性審查的問題，爭議本身是法律性爭議，也涉及到自由裁量的爭議。文化體制改革文化發(fā)展對解決矛盾有什么意義，社會主義核心價值體系的重要內容是不斷發(fā)展不斷完善的，社會主義法治也應該成為主要內容。應該有一個社會主義法治綱要，從社會各個領域包括公眾等方面，遵循法律渠道解決問題。

　　最高人民法院副院長江必新：把引起官民矛盾的原因歸結為形式的不正當、不規(guī)范引起的，應該說是抓住了我國現實中的主要矛盾以及矛盾的主要方面。作者通過分析總結把回歸法治作為化解社會矛盾的根本之道，我認為是切中時弊的，我個人是贊成這些觀點的。如果采取規(guī)范化、非法的方式解決矛盾，可能使矛盾越化越多，有可能永遠的不到一個很好的解決。

　　有幾個問題我需要進一步的澄清，馬教授認為矛盾主要是公權力行使不當引起的，我覺得也越該分析其他的原因。從我處理行政訴訟的角度來看，上訪率上訴率非常高，其中，三分之一的問題是無理取鬧的，三分一的問題是法律政策有問題。從這個分析來看，主要矛盾主要方面我們應當高度重視，但不要忽略其他方面問題的解決。弱化行政化的處理方式，我認為它的實際意義是指非規(guī)范化的方式是個體化的解決上訪的問題。行政復議也是一種行政處理方式，但只要是規(guī)范就能夠產生好的作用的。我們所要避免的是非規(guī)范化的非法制化的方式解決問題。在訴訟制度訴訟程序的環(huán)節(jié)還要考慮體制的問題，沒有體制作保障這個問題是很難解決的。怎么樣來解決法律本身的正當性，法治是不是具有正當性，它的公平正義的含量，是不是與我們所期望的那么大，怎么樣來提高我們法本身的含量的問題。