第二單元：法院調(diào)解和人民調(diào)解

　　主持人：田平安(中國民事訴訟法學(xué)研究會副會長，西南政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師)

　　同志們、朋友們，本單元的大會發(fā)言馬上開始。今天發(fā)言的一共四位，評論人四位，第二位發(fā)言人艾佳慧因事沒到，所以就由另外一位同志宣讀。主發(fā)言人每人10分鐘，評論人10分鐘，希望大家把觀點(diǎn)盡量闡釋出來。第一位發(fā)言人是北京市延慶縣人民法院研究室助理審判員李新亮發(fā)言。他的題目是“從調(diào)執(zhí)失衡到調(diào)執(zhí)兼顧：法院調(diào)解率考核機(jī)制之實(shí)證演繹與正確求解”。

　　1. 從調(diào)執(zhí)失衡到調(diào)執(zhí)兼顧：法院調(diào)解率考核機(jī)制之實(shí)證演繹與正確求解

　　■報(bào)告人：李新亮(北京市延慶縣人民法院研究室助理審判員)

　　尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、法學(xué)前輩, 各位法律實(shí)務(wù)界同仁、老師、同學(xué)!

　　大家下午好，我是來自北京市延慶縣法院的李新亮，非常感謝主辦方的盛情邀請，能夠有幸來到有“黃埔軍校”之稱的法學(xué)殿堂西南政法大學(xué)參加本次法學(xué)盛會，一睹各位法學(xué)名家的風(fēng)采，同時對承辦單位熱情周到的服務(wù)和接待工作表示感謝。我今天向大家匯報(bào)的題目是從調(diào)執(zhí)失衡到調(diào)執(zhí)兼顧：法院調(diào)解率考核機(jī)制之實(shí)證演繹與正確求解。

　　在進(jìn)入我今天的主題之前，我想首先必須明確一下調(diào)解的含義，我認(rèn)為，第一，調(diào)解在法律意義上首先是一個“概念”，區(qū)別于其他司法實(shí)務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)術(shù)語;第二，調(diào)解其次是一種“行為”,與普遍意義上的開庭審理有明顯不同，其外延更大，形式更為靈活，對法官的能動性要求也就更高;第三，調(diào)解還是一種“效果”，與判決相比，更容易得到當(dāng)事人的理解和認(rèn)可，從而達(dá)到案結(jié)、事了、人和的綜合效果。

　　然而，令人深思的是,是否所有調(diào)解的案件都能達(dá)到這種理想的效果呢?下面請大家看這樣一組數(shù)字,根據(jù)北京市延慶縣法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，該院近五年來的調(diào)解案件均在1000件以上,但調(diào)解案件的申請執(zhí)行率也達(dá)到了年均60%以上,體現(xiàn)出調(diào)解率和強(qiáng)執(zhí)率“雙高”的反常趨勢，數(shù)據(jù)雖然源于筆者所在法院，但相信在全國范圍內(nèi)同樣廣泛存在，大家都知道，判決案件執(zhí)行難是困擾法院的一個老大難問題，然而，調(diào)解案件執(zhí)行難卻令人較難接受，因?yàn)檎{(diào)解多數(shù)情形下需要原告作出讓步，甚至在執(zhí)行中還要進(jìn)行二次“權(quán)利讓渡”，結(jié)果只能是案子結(jié)了、事卻沒了，更談不上人和，“空調(diào)”現(xiàn)象浪費(fèi)較多的司法和社會成本，與我們設(shè)置調(diào)解制度的初衷嚴(yán)重不符。

　　在當(dāng)前建設(shè)和諧社會以及“調(diào)判結(jié)合、調(diào)解優(yōu)先”的大背景下，當(dāng)前法院系統(tǒng)對于調(diào)解工作給與了空前重視，而衡量一個法院，一個法官的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢?如何才能激發(fā)法官調(diào)解的主動性和積極性呢?這就需要在法院系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行審判管理，因?yàn)椤皼]有規(guī)矩不成方圓”，必須靠績效考核指標(biāo)的設(shè)置和運(yùn)行來管人、管事、管案，而這一考核指標(biāo)就是調(diào)解率。調(diào)解率作為最高院31項(xiàng)一級績效考核指標(biāo)中的一項(xiàng)，作用毋庸置疑，成為衡量法官能力的一桿標(biāo)尺。然而，規(guī)矩立了，現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行得如何?效果怎樣?是我們不得不考慮的問題，這樣多的調(diào)解案件執(zhí)行不了或者只能通過強(qiáng)制執(zhí)行才能實(shí)現(xiàn)，我認(rèn)為，除了一些當(dāng)事人客觀上的執(zhí)行不能，主觀上的虛假承諾等原因以外，法院和法官在執(zhí)行調(diào)解制度上的思想和行為偏差，對于造成上述問題無疑作用更大。調(diào)解程序本是當(dāng)事人之間的權(quán)義讓渡和利益交換關(guān)系，但是，調(diào)解結(jié)案同時會對法官評優(yōu)評先添分加碼，導(dǎo)致調(diào)解過程夾雜著法官的利益考量因素，正是這種考評方式產(chǎn)生的錯誤導(dǎo)向，導(dǎo)致法官普遍產(chǎn)生調(diào)解結(jié)案的不良偏好，這時，如果在將調(diào)解與其他糾紛解決方式做優(yōu)劣區(qū)分顯得意義不大，甚至還會產(chǎn)生副作用。

　　因此，我們更應(yīng)該從法官執(zhí)法角度尋找問題根源，因?yàn)榉ü偈钦{(diào)解程序的實(shí)際發(fā)起者和程序操控者，更是最后裁判者，掌握更多的法律知識和訴訟常識，知悉更多的雙方信息，對雙方訴求的衡量最為準(zhǔn)確，可以說法官是決定調(diào)解程序走向的最重要主體，倘若這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制不好，便會使調(diào)解制度走上不良軌道，從而引發(fā)一系列的惡性后果，最終導(dǎo)致當(dāng)事人的利益受損和司法公信力的降低。其實(shí)，法官產(chǎn)生這種錯誤傾向的原因很多，既有考核制度本身的因素，也有機(jī)制方面的因素，還有法官作為“經(jīng)濟(jì)人”的利益考量因素。限于時間關(guān)系，我重點(diǎn)分析考核制度方面的問題。

　　這里我想用這樣一種理論進(jìn)行解讀和闡述，即標(biāo)準(zhǔn)→思想→行為→效果，它們之間是影響和被影響的關(guān)系，我暫且將之稱為“映射理論”。這就體現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)的重要性，即剛才提到的調(diào)解率。數(shù)學(xué)上，調(diào)解率是調(diào)解結(jié)案數(shù)和案件總數(shù)之間的比，它現(xiàn)在存在的主要問題在于：調(diào)解率更多體現(xiàn)數(shù)量之間的比值，較少考慮執(zhí)行效果等質(zhì)量因素，在效果和標(biāo)準(zhǔn)之間形成了極大的反差。要想解決這一根本問題，必須對調(diào)解率考核機(jī)制進(jìn)行改良，將執(zhí)行效果指標(biāo)吸收進(jìn)調(diào)解率公式的計(jì)算過程，給與調(diào)解和執(zhí)行兼顧的法官以肯定評價，反之，則給與較低評價，最大程度上糾正法官的不誠信調(diào)解行為。然而，這里的改良并非將調(diào)解后執(zhí)行的案件數(shù)和結(jié)案總數(shù)作簡單除法，還需要引入兩個推倒公式來演算和證明改良公式的科學(xué)性。

　　第一個公式是調(diào)解成功率公式：調(diào)解成功率=調(diào)解成功案件總數(shù)/可調(diào)解案件總數(shù)。本公式的主要特點(diǎn)是先確定可調(diào)解案件總數(shù)這個分母,因?yàn)轳g回起訴、自行撤訴案件僅需在程序?qū)彶榉矫婧馁M(fèi)法官部分精力,而特殊程序案件無需調(diào)解,故上述幾種結(jié)案方式應(yīng)從可調(diào)解案件總數(shù)排除;而在部分判決和撤訴工作中,法官雖然做出了調(diào)解努力,并促使案件順利執(zhí)行，但卻無法計(jì)入分子數(shù)進(jìn)行衡量,我們必須改變這種現(xiàn)狀,將其計(jì)入調(diào)解成功案件數(shù)。該公式既排除了不合理的結(jié)案指標(biāo)，又吸收了效果評價指標(biāo)，最大程度排除了人為對結(jié)案方式進(jìn)行操控的可能性。

　　然而，僅有這個公式仍然無法科學(xué)考評，因?yàn)檎{(diào)解成功率只能反映法官個人調(diào)解案件履行情況，無法體現(xiàn)出不同法官之間的差異性。由于不同法官的可調(diào)解案件數(shù)不一致，可能導(dǎo)致最終的計(jì)算結(jié)果不公平，需要進(jìn)一步構(gòu)建可調(diào)解案件率公式消除這種影響：可調(diào)解案件率=可調(diào)解案件總數(shù)/法院收案總數(shù)。該公式的最大特點(diǎn)是考慮到了工作量的大小對調(diào)解效能的影響，這里既包括了可調(diào)解案件數(shù)的不同，也包括了法官處理程序性事務(wù)對可調(diào)解案件工作效率的影響，既排除了人為追求調(diào)解成功率降低可調(diào)解案件數(shù)的可能，又考慮到單位時間內(nèi)工作量的不同對審判節(jié)奏的影響，可最大限度改善法院內(nèi)部人浮于事對評比公正性的影響。

　　綜上所述，調(diào)解成功率和可調(diào)解案件率的乘積即為綜合調(diào)解成功率：綜合調(diào)解成功率=調(diào)解成功案件總數(shù)/法院收案總數(shù)，即為對現(xiàn)在調(diào)解率考核公式所做的改良。

　　法官在科學(xué)合理考評制度下必然產(chǎn)生誠信調(diào)解心理，進(jìn)而外化為非功利性的司法行為選擇，該種選擇在訴訟環(huán)境中保持一種常態(tài)，必將有利于調(diào)解制度的完善與發(fā)展。主要有以下兩個預(yù)期效果：一是法官角色的變化。在此機(jī)制的影響下，沒有執(zhí)行的調(diào)解案件等于做了“無用功”，法官必將盡最大程度的勤勉義務(wù)保證案件順利執(zhí)行，要求法官在調(diào)解過程中必須充當(dāng)好三種角色，即a信息傳播者b方案提議者c程序控制者，確保訴訟模式下的當(dāng)事人雙方的對抗和風(fēng)險減少,始終處于一種合作狀態(tài)，這是一種平衡雙方當(dāng)事人處分權(quán)和法官程序控制權(quán)的“協(xié)同型”調(diào)解模式，并達(dá)到了一種動態(tài)的平衡，相比完全的“當(dāng)事人主義”和“職權(quán)主義”訴訟模式，具有明顯的進(jìn)步。二是配套機(jī)制的完善。上面我們提到，除了考核方面的原因，法官的調(diào)解偏好還有機(jī)制和人的因素。一方面在于審執(zhí)分離的司法流程管理，使得調(diào)解法官沒有了執(zhí)行難的后顧之憂，往往在行為上偏向隨意性，不可避免產(chǎn)生一些銜接問題。另一方面在于制作調(diào)解書比判決書簡單，還能有效避開錯案責(zé)任追究，經(jīng)濟(jì)成本顯而易見。然而，這些惡意均是內(nèi)藏于法官內(nèi)心的一種隱性思想活動，現(xiàn)實(shí)中無法從事后進(jìn)行規(guī)制，當(dāng)事人也很難提供再審證據(jù)，還需在機(jī)制方面進(jìn)行配套完善。我認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該從司法信用評估、法律充分釋明、加強(qiáng)督促方式、司法及社會信用否定等五個方面做出努力，最大限度消除惡意調(diào)解的生存空間。

　　我是一個文科生，對某些公式的解讀可能不太透徹，希望大家多關(guān)注一下我的論文;我是一名基層法官，所提建議是否具有可行性，還需引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視;我是一個問題揭露者，對調(diào)解制度并無看法，只是希望它變得更加完善;我是一個理論初學(xué)者，敬請各位專家學(xué)者對我的淺顯觀點(diǎn)批評指正。

　　謝謝大家!

　　■評論人：蔣惠嶺(最高人民法院司法改革辦公室副主任、中國應(yīng)用法學(xué)研究所副所長)

　　今天，我非常高興參加“第七屆中國法學(xué)青年論壇”這樣一個盛大的活動，在與參會的各位青年才俊的接觸中學(xué)到了很多東西。最高人民法院作為中央司法改革任務(wù)其中一項(xiàng)——多元糾紛解決機(jī)制改革的牽頭單位，我們司法改革辦公室做了一些具體的實(shí)務(wù)工作，承擔(dān)了多元糾紛解決機(jī)制改革項(xiàng)目的策劃、設(shè)計(jì)和落實(shí)等工作。下面我結(jié)合自己的工作談一談對今天會議的總體看法，并根據(jù)議安排對李新亮論文略作點(diǎn)評。

　　一是關(guān)于這次論壇的總體感受。中國的調(diào)解確實(shí)不是一個簡單的話題。為什么這樣說?所有搞法律的人都會想到這樣一個答案：作為糾紛的解決機(jī)制，當(dāng)調(diào)解納入到國家的司法制度當(dāng)中時，或者說作為司法制度的附屬組成部分的時候，則成為一種正義的分配機(jī)制。所以這就是為什么在一些國家把調(diào)解比喻為“二等司法”。在中國的司法制度教材里，都會有一章是關(guān)于人民調(diào)解的內(nèi)容，而且我想以后其他各種調(diào)解也會加入進(jìn)來。糾紛解決機(jī)制也是一門科學(xué)。如果調(diào)解僅僅是一項(xiàng)操作技術(shù)，相對來說還沒有那么復(fù)雜，也未必能拿到這么大的平臺上做研究，召集這么多的專家學(xué)者來發(fā)揮聰明才智開展研討。這是我說“調(diào)解不簡單”的一個原因。另一方面，從上午金平老師講的他自己的切身感受來看，從江必新大法官、錢峰大法官在致辭中對調(diào)解問題發(fā)表的一些觀點(diǎn)來看，從范愉教授、李浩教授以及上午的一些學(xué)者的發(fā)言來看，大家可能有一點(diǎn)共同的感受，那就是：憂慮，甚至可以說是焦慮。為什么會這樣?由于時間關(guān)系今天無法展開詳細(xì)回答這個問題，但是我覺得這次中國法學(xué)青年論壇將“中國調(diào)解：理論與實(shí)踐”作為主題可能有另外一層含義，那就是：在當(dāng)前調(diào)解熱的背景下，是否應(yīng)當(dāng)對中國調(diào)解制度進(jìn)行一種反思、一種檢討或者冷思考。前些年，有一些學(xué)者和法官提出了關(guān)于調(diào)解制度的冷思考問題，在座有的有的學(xué)者也寫過這方面的文章，而且我覺得今天上午的討論對調(diào)解進(jìn)行“冷思考”的味道比較重。這也說明我們的專家學(xué)者并沒有盲從，而是有自己的思考和判斷。

　　二是對李新亮法官這篇論文的點(diǎn)評?？梢哉f，這篇論文也是對調(diào)解進(jìn)行冷思考的一個典范。

　　李法官的這篇論文的題目是“從調(diào)執(zhí)失衡到調(diào)執(zhí)兼顧：法院調(diào)解率考核機(jī)制之實(shí)證演繹與正確求解”。李法官從自己參與審判工作的實(shí)際經(jīng)歷，從法院的實(shí)踐活動出發(fā)，運(yùn)用實(shí)證分析的方法，得出了自己的一些觀點(diǎn)。這些都是文章的優(yōu)勢所在，值得肯定。我想著重提出的是，李新亮法官在文章中提出的一些問題非常實(shí)際，也非常尖銳。而且，這些問題也是所有法官乃至全社會都關(guān)心的問題，也是參與到調(diào)解程序中的當(dāng)事人關(guān)心的問題。在此，我只舉一個例子，他把一個分量很重的詞“惡意調(diào)解”放在了他的論文里，甚至不客氣地加在了我們法官身上。這是李法官一種敢于自我批判精神的體現(xiàn)，很了不起，也很大膽。其實(shí)，法官在調(diào)解過程中的種種不當(dāng)行為未必真有什么“惡意”，而是在調(diào)解率考核機(jī)制重壓之下的無奈之舉。作者批判的是法官在從事調(diào)解活動時的一些不符合司法規(guī)律，甚至與司法規(guī)律相悖的行為。

　　其實(shí)，我們的法官應(yīng)當(dāng)是最理解司法規(guī)律的人，但訴訟調(diào)解中出現(xiàn)了這么多的問題，我覺得李新亮法官對這些問題揭示得非常尖銳。他提出的建議也很務(wù)實(shí)，“綜合調(diào)解率”的指標(biāo)也很有創(chuàng)新。我覺得，李法官在這方面的大膽思考很值得我們學(xué)習(xí)，也希望李法官能把這項(xiàng)研究成果轉(zhuǎn)化為給最高法院司法改革方面的一個小建議。

　　三是闡述一下我自己關(guān)于調(diào)解制度改革的幾個觀點(diǎn)。因?yàn)闀r間關(guān)系我無法展開，這里也只是簡單地提出來，不作論證，也是希望通過這次論壇請大家對這些問題繼續(xù)思考、深化研究。上午論壇孫笑俠教授主持時說，現(xiàn)在可能是我國調(diào)解新紀(jì)元的開始。我也深有同感。

　　第一個觀點(diǎn)：要注意權(quán)力擁有者所做的調(diào)解會有什么特點(diǎn)。大家可以想象一下，有權(quán)力作為后盾的人(機(jī)關(guān))去做調(diào)解會是什么樣的情形?這個權(quán)力可能是司法權(quán)、也可能是行政權(quán)。如果作為法官，你本身有對這個案件的審判權(quán)，但你還要去做調(diào)解，會是什么樣的情形。當(dāng)事人對法官的調(diào)解會不會有所疑慮，擔(dān)心如果不按照法官的傾向性意見達(dá)成調(diào)解協(xié)議，會不會得到對自己不利的判決。如果換位思考，我們把自己當(dāng)作當(dāng)事人，也會有這樣的疑慮。我再舉一個例子，美國總統(tǒng)要想解決朝鮮問題，可以派已卸任的總統(tǒng)卡特去斡旋;聯(lián)合國秘書長要解決一些國際爭端，會派已經(jīng)卸任的前任秘書長去調(diào)停。如果現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人去做這些工作會是什么效果呢?答案可想而知?，F(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人和卸任領(lǐng)導(dǎo)人處理爭端的所遵循的規(guī)律是不一樣的，其根本區(qū)別就是前者擁有權(quán)力，而后者沒有權(quán)力。如果能有一類人員既要行使好現(xiàn)有權(quán)力，又要做好斡旋調(diào)解，則需要花費(fèi)很大氣力解決兩種活動的沖突問題，而且實(shí)踐證明這樣是非常困難的。握有裁判權(quán)的法官都能成為這樣的“超人”嗎?這個問題關(guān)系到“調(diào)審分離”的理論問題，值得大家研究。

　　第二個觀點(diǎn)：對司法人員的管理方式應(yīng)當(dāng)與其他人員有所區(qū)別。這里要討論的是用所謂的各種比率、指標(biāo)等定量方法管理司法人員是否妥當(dāng)?shù)膯栴}。要研究如何設(shè)置各種考評指標(biāo)才能不違反司法規(guī)律，如何對司法工作進(jìn)行客觀的評價。法院在加強(qiáng)自身內(nèi)部管理的同時，如何了解外界評價和同行業(yè)內(nèi)的評價?

　　第三個觀點(diǎn)：正確認(rèn)識并堅(jiān)守司法權(quán)的本質(zhì)屬性。司法權(quán)的本質(zhì)屬性是規(guī)則之治。當(dāng)然，除此之外，我們也應(yīng)當(dāng)看到司法權(quán)化解糾紛的功能。司法的這兩種功能既不能偏廢，也不能只強(qiáng)調(diào)一個而忽視另一個。司法機(jī)關(guān)只有在完成其依法裁判確立規(guī)則之治的前提下，才能更好地發(fā)揮化解糾紛的功能。如果沒有規(guī)則之治，司法機(jī)關(guān)化解糾紛便失去了支撐和特點(diǎn)。

　　第四個觀點(diǎn)：在無限的社會資源開發(fā)程度低下和有限的司法資源過度使用之間找到平衡點(diǎn)。這些年來，我國開始發(fā)掘潛力巨大的社會資源用于社會管理、矛盾化解，但總的來說仍有相當(dāng)大的空間。同時，我國有限的司法資源的使用幾乎已經(jīng)到了極限。造成司法資源過度使用的原因很多，包括矛盾糾紛多發(fā)、案件處理難度、法律問題復(fù)雜等，同時也有司法資源浪費(fèi)、職權(quán)配置不合理等原因。在任何國家，司法資源都不是取之不盡的。實(shí)際上，各國都十分注意把司法資源用在法律規(guī)制的“刀刃”上。我們必須考慮如何平衡使用好這兩種資源，既充分發(fā)揮社會資源和司法資源的作用，又不過度使用或者浪費(fèi)資源。

　　以上四個觀點(diǎn)實(shí)際上也是我們在司法改革過程中需要深入研究的理論問題。

　　四是下一步多元糾紛解決機(jī)制改革的任務(wù)。今后一段時間，我們想抓三個方面的創(chuàng)新，簡稱三個“新”字。一是理念更新(包括理論創(chuàng)新)。對于調(diào)解、審判乃至司法制度的認(rèn)識，我們這些年已經(jīng)逐步觸及到根本。只有在理論研究的基礎(chǔ)上更新理念，才能為調(diào)解制度的發(fā)展開辟更加寬闊的道路。二是制度創(chuàng)新。關(guān)于制度創(chuàng)新，我們在中央有關(guān)部門的指導(dǎo)和配合下，與有關(guān)部門合作，已經(jīng)做了一些工作，例如中央出臺的“大調(diào)解”指導(dǎo)意見、多元糾紛改革各種措施、訴調(diào)對接平臺的建設(shè)、司法確認(rèn)制度的確立等等。這些制度創(chuàng)新雖然取得了一些成就，但與人民群眾的期待和要求還有一定距離，我們?nèi)匀灰^續(xù)堅(jiān)持制度創(chuàng)新。三是技術(shù)革新。這里所說的“技術(shù)”不是科學(xué)技術(shù)中的“技術(shù)”問題，而是調(diào)解工作的技巧、技能、藝術(shù)，亟需一些技術(shù)上的革新和發(fā)展。在這方面，我們的人民調(diào)解制度積累了許多調(diào)解技能和方法，比如調(diào)解冷處理或者熱處理等各種方法，但我們在調(diào)解技能的科學(xué)性、系統(tǒng)性、合理性、公平性等方面，還有很大工作要做，特別需要高水平的調(diào)解技能培訓(xùn)。

　　以上就是我的幾點(diǎn)評論，因時間關(guān)系，非常抱歉沒有展開，但是我希望研究者們能夠投入更多的精力，為司法實(shí)務(wù)部門的科學(xué)決策提供更多的理論支持。

　　非常感謝大家。

　　2.能動司法語境下的“調(diào)解優(yōu)先”及其實(shí)效研究 ——基于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的考察

　　■報(bào)告人：艾佳慧(南京大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后)

　　艾佳慧副教授

　　西南政法大學(xué)王玲博士生代讀艾佳慧副教授的報(bào)告

　　尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位老師，十分感謝組委會給我這次機(jī)會，能讓我有機(jī)會向大家匯報(bào)我就調(diào)解優(yōu)先政策之實(shí)效的一個經(jīng)驗(yàn)研究。我之前曾從海瑞定理I(即“始終如一的依法判決會減少機(jī)會性訴訟”)的理論視角對調(diào)解優(yōu)先政策的效果有過懷疑，但理論層面的研究終究只是一種從邏輯和理論層面的推導(dǎo)，而這篇文章是想以一種“價值中立”的研究態(tài)度，基于大量數(shù)據(jù)的搜集和掌握來檢驗(yàn)“調(diào)解優(yōu)先”政策的預(yù)期效果是否實(shí)現(xiàn)，是一個基于實(shí)證數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究。我匯報(bào)的題目是《能動司法語境下的調(diào)解優(yōu)先及其實(shí)效研究——基于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的考察》，我的匯報(bào)主要有五方面的內(nèi)容。

　　首先是研究的背景和問題意識。在社會矛盾集中多發(fā)但司法回應(yīng)相對失效的當(dāng)代中國，法院應(yīng)如何為民眾提供公正、優(yōu)質(zhì)、高效的司法服務(wù)? 是該“重判輕調(diào)”還是“重調(diào)輕判”呢?由于之前的審判方式改革和“重判輕調(diào)”帶來涉訴信訪的增加，雖曾經(jīng)受到司法實(shí)踐冷遇，調(diào)解內(nèi)在具有的自愿性、協(xié)調(diào)性和靈活性卻使之又重新回到了高層決策者的視野。在實(shí)踐層面，從2002年開始回歸調(diào)解;“調(diào)解優(yōu)先”和“能動司法”政策的提出和實(shí)施;在理論層面，有正面的論證，也有對其效果的理論反思和懷疑。但既有研究的問題在于，均未能從長期、全面、深入的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)層面討論該政策的運(yùn)行實(shí)效。而本研究試圖填補(bǔ)這一實(shí)證研究的空白。

　　其次是如何界定“調(diào)解優(yōu)先”，又該如何在當(dāng)代中國司法的政法大背景下理解這一“調(diào)解優(yōu)先”。在中國當(dāng)代的糾紛解決場域中，政治、司法和社會三個子場域之間存在一種不滿與回應(yīng)、支配和服從之間的動態(tài)復(fù)雜關(guān)聯(lián)。以下是一個糾紛解決三場域之間復(fù)雜且動態(tài)的關(guān)系示意圖。

　　圖1、當(dāng)代中國糾紛解決場圖域分解示意

　　根據(jù)上圖，我們發(fā)現(xiàn)最高法院之所以提出“調(diào)解優(yōu)先”政策，一在于反饋民眾對既有司法實(shí)踐的不滿，二在于有效落實(shí)中央政法委“維穩(wěn)”的政治要求。如果說2002年以來的調(diào)解轉(zhuǎn)向很大程度上是最高院基于民眾的不滿反思此前“重判輕調(diào)”的司法改革經(jīng)驗(yàn)的政策結(jié)果的話，2008年以來“調(diào)解優(yōu)先”政策，甚至“能動司法”模式的出臺和實(shí)施應(yīng)該歸因于政治子場域的支配和對社會子場域反饋的合力。

　　因此，不同于20世紀(jì)80年代對調(diào)解的重視和理解，筆者認(rèn)為當(dāng)前能動司法背景下的“調(diào)解優(yōu)先”機(jī)制既包括法院內(nèi)的“三全調(diào)解”(一種司法職能內(nèi)的能動)，又包括銜接法院內(nèi)外的“訴調(diào)對接”(一種司法延伸職能上的能動)。在政治因素強(qiáng)力滲透中國法院系統(tǒng)的今天，該政策的實(shí)施從人員配備、司法資源的配置到法官績效考評指標(biāo)的設(shè)定上都深深影響了中國司法的運(yùn)作和實(shí)效。更進(jìn)一步，本文認(rèn)為只要最高法院在目前“判決”和“調(diào)解”并存的二元審判結(jié)構(gòu)中認(rèn)同“調(diào)解”是應(yīng)優(yōu)先考慮的選項(xiàng)并制定政策加以推行，這就是一種司法職能之內(nèi)的“調(diào)解優(yōu)先”，而本文視野下的“調(diào)解優(yōu)先”涵蓋了2002年以來的調(diào)解轉(zhuǎn)向以及隨后相關(guān)政策的制定和實(shí)施，最近五年來的“三全調(diào)解”和“訴調(diào)對接”只不過在調(diào)解的程度和范圍上有所增強(qiáng)和突破罷了。

　　第三，總結(jié)“調(diào)解優(yōu)先”預(yù)期功能并提出四個實(shí)效假設(shè)。由于認(rèn)識到調(diào)解是一種優(yōu)質(zhì)的糾紛解決方式和結(jié)案方式，其解紛效果事實(shí)上優(yōu)于判決，因此，王勝俊指出，調(diào)解是糾紛解決的最好方式，是高質(zhì)量審判、高效益審判和高水平司法，人民法院要堅(jiān)持在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府支持下推動機(jī)制建設(shè)，堅(jiān)持以“三位一體”為重點(diǎn)推動調(diào)解機(jī)制建設(shè)，建立人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的大調(diào)解格局。在司法政策制定者眼中，調(diào)解的預(yù)期功能相當(dāng)強(qiáng)大，因此，中央政法委和最高法院寄希望于通過全方位回歸調(diào)解這一被視為“東方經(jīng)驗(yàn)”的解紛模式來有效地化解這種矛盾，并以此消減前述分析過的各子場域之間的張力和沖突。因此，在司法政策制定者眼中，“調(diào)解優(yōu)先”具有四大預(yù)期功能：息訴服判、案結(jié)事了、繁簡分流和三效合一。由于第四個功能的實(shí)現(xiàn)依賴于前三個功能是否實(shí)現(xiàn)，另外，一個司法政策的實(shí)施有效與否還可以從實(shí)際運(yùn)作該政策的法官群體的主觀評價方面測度，所以有如下四個實(shí)效假設(shè)：

　　假設(shè)1、在其他條件不變的情形下，如果在一個相對長的時間段內(nèi)，民事上訴率隨著“調(diào)解優(yōu)先”政策的制定和實(shí)施逐年下降，而民事一審息訴服判率則相應(yīng)逐年上升，那么該政策“息訴服判”的預(yù)期功能就已實(shí)現(xiàn)，反之，就沒有實(shí)現(xiàn)。

　　假設(shè)2、在其他條件不變的情形下，如果“調(diào)解優(yōu)先”政策的制定和實(shí)施導(dǎo)致民事上訴率下降以及司法實(shí)踐中的調(diào)解自動履行率大幅度上升，那么該政策“案結(jié)事了”的預(yù)期功能就能實(shí)現(xiàn)。反之，就未能實(shí)現(xiàn)。

　　假設(shè)3、在其他條件不變的情形下，如果在一個相對長的時間段內(nèi)，“調(diào)解優(yōu)先”政策的制定和實(shí)施導(dǎo)致具有法律爭議和事實(shí)爭議的實(shí)質(zhì)性(或模糊性)案件進(jìn)入正式審判程序的越來越多，以及以調(diào)解結(jié)案的案件中難以一判了之的關(guān)系型糾紛越來越多，那么該政策“繁簡分流”和提高司法效率的預(yù)期功能就已實(shí)現(xiàn)。反之，就未能實(shí)現(xiàn)。

　　假設(shè)4、在其他條件不變的情形下，經(jīng)過了一定時間的實(shí)踐運(yùn)作之后，如果法官群體對“調(diào)解優(yōu)先”政策實(shí)施的實(shí)際效果有正面評價，那么該政策的推行有其實(shí)效。反之，實(shí)效不大。

　　第四是數(shù)據(jù)的展示和簡單說明以及對假設(shè)的檢驗(yàn)。我們需要以下三方面的數(shù)據(jù)和材料。

　　其一，該司法政策變動前后一審判決率、一審調(diào)撤率、調(diào)解強(qiáng)制執(zhí)行率、上訴率以及一審服判息訴率的變遷情況，以評判該政策的實(shí)施是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的“息訴服判”和“案結(jié)事了”。其二，該司法政策變動前后進(jìn)入正式審判程序之案件類型的差異，以及以調(diào)解方式結(jié)案的案件在案件類型、起訴理由、被告辯由和律師代理情況方面的變化，以測度該政策的實(shí)施是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的繁簡分流以及司法效率的提高。其三，法官群體對該政策及其具體制度設(shè)置之實(shí)施效果的主觀評價。

　　假設(shè)1檢驗(yàn)：如果上訴率能夠在很大程度上表明當(dāng)事人是否息訴服判，那么民事上訴率在2002年以后的逐年上升就意味著在全國性數(shù)據(jù)層面，“調(diào)解優(yōu)先”政策的實(shí)施并沒有實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的“息訴服判”。退一步講，如果認(rèn)為影響民事上訴率的因素很復(fù)雜，該指標(biāo)不足以完全反映當(dāng)事人的息訴服判程度的話，那么一審息訴服判率(即[1-(民事上訴案件量/全部結(jié)案數(shù)量)%])就是一個更能測度當(dāng)事人息訴服判程度的司法指標(biāo)。我們發(fā)現(xiàn)全國性的一審息訴服判率并沒有隨著“調(diào)解優(yōu)先”政策的逐年實(shí)施呈現(xiàn)逐年上升的勢頭，相反卻在逐年下降，盡管這些年調(diào)解結(jié)案的絕對數(shù)量一直在快速增加。這一證據(jù)非常有力地表明了“調(diào)解優(yōu)先”政策的實(shí)施其實(shí)并沒有達(dá)到其預(yù)期的“息訴服判”效果。

　　假設(shè)2檢驗(yàn)：由于“案結(jié)事了”能否實(shí)現(xiàn)和上訴率的高低以及調(diào)解強(qiáng)制執(zhí)行率的高低直接相關(guān)，我們需要了解“調(diào)解優(yōu)先”政策實(shí)施以來上述兩指標(biāo)的實(shí)際變動情況。如果用民事上訴率來測度法院是否在整體上實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”的話，最近10年來的司法數(shù)據(jù)告訴我們，法院越是強(qiáng)調(diào)調(diào)解，當(dāng)事人對初審判決越不滿，上訴率就越高，“案結(jié)事了”的預(yù)期功能也就越不能實(shí)現(xiàn)。另外，是否存在“民事案件調(diào)解率逐年上升，調(diào)解案件自動履行率逐年下降”的趨勢呢?我的數(shù)據(jù)表明“調(diào)解優(yōu)先”政策實(shí)施以來，各地法院的調(diào)解強(qiáng)制執(zhí)行率均呈現(xiàn)居高不下的局面。這表明法院的調(diào)解往往是案結(jié)事卻并未了。

　　假設(shè)3檢驗(yàn)：根據(jù)實(shí)效假設(shè)3，我們需要了解C市法院改革方案中設(shè)置的案件過濾機(jī)制是否有效，是否真的將不具有法律爭議和事實(shí)爭議的簡單案件排除在正式審判程序之外，以及以調(diào)解結(jié)案的案件是否真的是那些難以一判了之的關(guān)系型糾紛。我的數(shù)據(jù)表明“繁簡分流”效果是相當(dāng)有限的，因?yàn)?、經(jīng)過了數(shù)年的分流改革，進(jìn)入正式庭審程序的合同案件中居然還有一多半屬于“借款不還”、“欠款未付”的簡單借款合同糾紛和買賣合同糾紛，被告對借款、欠款事實(shí)毫無異議的案件更占到了八成以上; 2、 至少在民二庭審理的商事合同案件中，在“繁簡分流”改革實(shí)施了幾年之后，2011年以調(diào)解結(jié)案的案件并不是那些難以一判了之的關(guān)系型糾紛，反而大多還是一些事實(shí)清楚且毫無法律爭議的簡單案件。

　　假設(shè)4檢驗(yàn)：根據(jù)實(shí)效假設(shè)4，我們需要了解法官群體對“調(diào)解優(yōu)先”政策實(shí)施的實(shí)際效果的評價如何，以此評判該政策的推行有其實(shí)效。我的數(shù)據(jù)表明不管是整體的改革效果還是具體的改革措施，C市兩級法院的大多數(shù)法官對實(shí)施了數(shù)年的改革之效果的主觀評價并不太高。因此，就法官群體的主觀評價而言，C市法院耗費(fèi)心血和巨資打造的訴訟服務(wù)中心(是對中央政法委“訴調(diào)對接”工作的具體落實(shí))和“三個分流”(“調(diào)解優(yōu)先”政策的具體體現(xiàn))的效果其實(shí)并不太好。

　　第五個部分是探究為何“調(diào)解優(yōu)先”政策未能實(shí)現(xiàn)其預(yù)期效果。在社會矛盾多發(fā)，司法又欠缺公信力的當(dāng)代中國，基于人民司法、群眾路線和馬錫五審判方式的司法認(rèn)知，執(zhí)政者視調(diào)解為徹底解決社會矛盾、平復(fù)社會關(guān)系、維系社會和諧的“維穩(wěn)”法寶。但前面的數(shù)據(jù)已從長期、全面和深入的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)層面證實(shí)了中央政法委和最高法院推行的“調(diào)解優(yōu)先”政策并不能有效實(shí)現(xiàn)“息訴服判”、“案結(jié)事了”、“繁簡分流”以及“三效合一”的預(yù)期效果。但為何無效?我認(rèn)為有兩個原因：

　　其一，“調(diào)解優(yōu)先”政策下的調(diào)解實(shí)踐破壞了“調(diào)解自愿”原則。在“調(diào)解率”這一法官行動的“指揮棒”下，即使在當(dāng)事人不愿意調(diào)解的場合，中國法官，特別是基層法院的法官，也有動力充分利用其信息優(yōu)勢(特別是法律適用和證據(jù)認(rèn)定方面的信息)和法定職權(quán)“強(qiáng)迫”當(dāng)事人接受自己并不情愿的調(diào)解協(xié)議。而調(diào)解不自愿必然導(dǎo)致當(dāng)事人不可能息訴服判和實(shí)現(xiàn)法院所希望的案結(jié)事了。

　　其二，目前的“三全調(diào)解”機(jī)制違背司法規(guī)律。首先，當(dāng)下不分案件類型的調(diào)解實(shí)踐突破了調(diào)解適用的有效范圍，可能影響調(diào)解的解紛效率。其次，與上一點(diǎn)相關(guān)，調(diào)解的有效適用還有城鄉(xiāng)和地區(qū)之分。如果調(diào)解更適合解決關(guān)系型糾紛，更符合鄉(xiāng)土中國的司法需要，那么判決就更適合解決陌生人之間的糾紛，更符合城市中國“規(guī)則之治”的需要;當(dāng)下這種“一刀切”的運(yùn)動式調(diào)解不僅違背糾紛解決的基本原理和司法規(guī)律，更可能激發(fā)當(dāng)事人潛在的機(jī)會主義行動，導(dǎo)致越來越多的司法誠信問題和執(zhí)行難問題。其三，全程調(diào)解導(dǎo)致調(diào)解的適用邊界模糊?！罢{(diào)解優(yōu)先”只能在分清訴訟的前后階段并將符合自愿原則的調(diào)解立足于訴前和審前階段才有效率，在任何訴訟階段都強(qiáng)調(diào)依法調(diào)解的做法只能導(dǎo)致當(dāng)事人無法預(yù)期調(diào)解的解紛結(jié)果，不僅可能激發(fā)當(dāng)事人的機(jī)會主義行為更無法在整體和系統(tǒng)的層面實(shí)現(xiàn)“息訴服判”、“案結(jié)事了”和“繁簡分流”。最后，由于沒有區(qū)分初審和上訴審，目前的司法調(diào)解實(shí)踐缺少必要的程序限制。

　　季衛(wèi)東教授曾指出，一味強(qiáng)調(diào)調(diào)解只能導(dǎo)致“案件結(jié)果不確定”和“適用規(guī)則不確定”的“雙重不確定性”(double contingency)狀態(tài)，破壞了應(yīng)有的社會秩序和法律秩序;陳桂明和李仕春更指出，法院調(diào)解不僅違背秩序安定性需要，更與程序性很強(qiáng)的審判不能兼容，否則審判程序的有序性、時限性與不可逆性等安定的要素就會遭到破壞。但非常遺憾的是，在“為大局服務(wù)”的能動司法語境下，當(dāng)通過社會效果追求政治效果的權(quán)力邏輯成為超越于調(diào)解和審判邏輯沖突之上的更高邏輯時，這種調(diào)解和審判的不可調(diào)和性就在邏輯上以及實(shí)踐中完全被忽略了。如果說越來越陌生化的現(xiàn)代社會亟需程序安定性和規(guī)則之治，面對中國不可逆轉(zhuǎn)的城市化趨勢，為應(yīng)對未來的現(xiàn)代工商社會和城市中國，我們必須搭建一套足以支撐市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展并應(yīng)對未來城市中國需要的現(xiàn)代程序架構(gòu)。在很大程度上，這便是現(xiàn)代法治的程序基礎(chǔ)了。

　　謝謝大家!

　　■評論人：黃明耀(重慶市高級人民法院副院長、法學(xué)博士)

　　這篇文章我認(rèn)真讀了一下，因?yàn)檫@個文章首先讓我很感動，一篇實(shí)務(wù)方面的分析文章有3萬多字，另外還有大量的實(shí)證材料，包括統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的收集，包括法官以及有關(guān)方面的問卷調(diào)查。看得出來作者是花了很大、很多的心血，對司法實(shí)務(wù)中的調(diào)解問題傾注了極大的關(guān)注。所以非常感動。同時也提醒我們司法實(shí)務(wù)工作者在處理調(diào)解問題上要更加謹(jǐn)慎、更加理性。有句話叫“人在做，天在看”，就調(diào)解來說，法院在調(diào)解，學(xué)者在觀察、老百姓在評判，所以我們要更加理性、更加客觀，要注重依法自愿，還有要去掉一些功利性的成分。這是我的第一個感受。

　　第二個感受，我對作者在寫這篇文章時的研究方法非常贊賞，作者除了大量的實(shí)證資料之外，她借鑒或使用了經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法，我看了她的簡歷，艾教授也是經(jīng)濟(jì)學(xué)的博士后，可能在研究問題時有方法上的偏好。但這恰恰也是我們法學(xué)研究比較欠缺的，或者說應(yīng)當(dāng)借鑒的方法。她采取了建模的分析思路，分成三個“子場域”，把調(diào)解相關(guān)的東西分別進(jìn)行了概括。然后她分析了“子場域”之間，以及“子場域”內(nèi)部各要素之間的數(shù)量變動關(guān)系，來推斷出她的一些結(jié)論。好的方法加上豐富的資料以及嚴(yán)密的邏輯思維，應(yīng)該說結(jié)論是令人信服的，對司法政策的制定或者適時糾偏，是有積極意義的。

　　對文章我有這樣幾點(diǎn)建議。

　　第一個建議，她的文章反復(fù)談到能動司法和調(diào)解優(yōu)先，她的文章內(nèi)容就是談的在“能動司法語境下的調(diào)解優(yōu)先”。我感覺有必要把能動司法和調(diào)解優(yōu)先兩者之間的關(guān)系理清楚。能動司法或者司法能動，并不一定必然導(dǎo)致調(diào)解優(yōu)先，如果今后對調(diào)解問題的司法政策調(diào)整了、法院不再提調(diào)解優(yōu)先了，但能動司法還是要的。這兩者之間應(yīng)該說不是劃等號的關(guān)系。進(jìn)入新世紀(jì)，社會轉(zhuǎn)型、社會嬗變加劇，我們司法必須有所回應(yīng)，最高法院提出了能動司法的口號。當(dāng)然對這個口號的提出學(xué)界有爭論，法院是否應(yīng)該能動司法?甚至對究竟該叫“司法能動”或者“能動司法”，提法本身就有不同的看法。但實(shí)務(wù)界對這個問題的看法，應(yīng)該說是基本一致的。實(shí)際上作為司法審判、司法訴訟，回應(yīng)變動不居的社會需要，應(yīng)該說中外概莫能外。上個世紀(jì)中后期英國的訴訟改革，還有大陸法系國家司法政策的調(diào)整，都有個法院發(fā)揮能動作用的問題。我們現(xiàn)在提法院能動司法、司法能動回應(yīng)，這也是在中國急劇變革時代的需要。調(diào)解問題上目前可能出了一些問題，是不是這個問題就是能動司法導(dǎo)致的問題?能動司法是不是必然就會產(chǎn)生這些問題?我覺得這不應(yīng)該劃等號。

　　而且文章中還有一個提法，能動司法、調(diào)解優(yōu)先提出是來自于某個主要領(lǐng)導(dǎo)，中央政法委某個領(lǐng)導(dǎo)在一次重要講話中提到的，于是乎就成了要求貫徹下來，法院調(diào)解就出現(xiàn)了當(dāng)前這些問題。這個表述失之于簡單，也很不嚴(yán)謹(jǐn)，不是這么回事。我經(jīng)常說調(diào)解這個東西，不管是你重視的時候，還是不重視的時候，司法實(shí)務(wù)界一直都存在，在解決糾紛中一直都有其獨(dú)特的作用。引用大家耳熟能詳?shù)脑娋?，叫做“你見或不見，他都在那里，不悲不喜”，調(diào)解也是這樣。現(xiàn)在的問題是搞成了“只悲不喜”，一片控斥之聲。問題產(chǎn)生的原因很多，但并不是能動司法本身的問題。

　　第二點(diǎn)，研究司法調(diào)解，我想恐怕還是有一個價值認(rèn)同和共同話語體系的問題。研究一個事物大家必須要有一個共同的基本點(diǎn)，如果說對這個東西的價值定位本來就差別很大，那我們探討就缺乏基礎(chǔ)。另外如果說沒有共同的話語體系，研究也很難達(dá)成共識。對調(diào)解就是這個樣子，體制內(nèi)和體制外的，學(xué)者的“精英話語”和普羅大眾之間的認(rèn)識，差距是明顯的。法院處理具體案子不能空談，我們必須回應(yīng)各方面的需要，黨委要求我們維護(hù)穩(wěn)定，政府要求我們促進(jìn)發(fā)展，要求搞強(qiáng)拆、土地征用，開發(fā)區(qū)要求我們幫助開發(fā)、發(fā)展，直接與企業(yè)建立聯(lián)系，還有基層要求我們幫助他們進(jìn)行社會治安綜合治理等等。有時候我們感覺到面對不同的群體，在溝通時自己就有不同的話語體系和思維進(jìn)路?，F(xiàn)在我們提出建立法治中國，要有法治思維，法治思維是什么?怎么養(yǎng)成?首先就要有共同的法治話語體系。我希望學(xué)界在理論界上有更多的探討，給我們實(shí)務(wù)界有更多的指引。

　　第三點(diǎn)，對調(diào)解問題的研究，對某項(xiàng)司法政策的評判，我認(rèn)為既要解構(gòu)，更要建構(gòu)。我們提出了很多問題，但我們自己應(yīng)該構(gòu)建怎樣一個解紛體系?我們應(yīng)該怎樣揚(yáng)棄?否則，就僅僅是現(xiàn)象的描述，單純的分析，一堆數(shù)據(jù)的羅列，實(shí)際上價值不是很大。作者自己提出，“我們要構(gòu)建一套足以支撐市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并應(yīng)對未來城市中國需要的現(xiàn)代程序構(gòu)架”，并稱“這就是所謂現(xiàn)代法治的程序基礎(chǔ)”，但只是提提而已，就此打住了。對于本文研究的主題，調(diào)解究竟該怎么辦?希望她在這方面有進(jìn)一步的研究。對調(diào)解問題，我們希望能有治本之策，而不僅限于治標(biāo)。如何治本，希望學(xué)界能有更多的思考。

　　謝謝大家!

　　3.人民調(diào)解制度發(fā)展研究報(bào)告

　　■報(bào)告人：周 琰(司法部司法研究所副研究員、法學(xué)博士)

　　尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位老師，十分感謝組委會給我這次機(jī)會，我匯報(bào)的題目《人民調(diào)解制度發(fā)展研究》，匯報(bào)有三方面的內(nèi)容。

　　第一方面是傳統(tǒng)人民調(diào)解制度解紛功能的相對弱化。傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度具有有以下一些特點(diǎn)：調(diào)解組織主要是居委會和村委會中的人民調(diào)解委員;人民調(diào)解協(xié)議沒有法律效力;人民調(diào)解與其他糾紛解決方式?jīng)]有銜接機(jī)制。傳統(tǒng)的人民調(diào)解在解決民事糾紛中曾經(jīng)起著重要的基礎(chǔ)性作用。但是根據(jù)論文的描述和分析，改革開放以來至本世紀(jì)初，人民調(diào)解的職能活動存在三個趨勢：人民調(diào)解組織和調(diào)解民間糾紛數(shù)量呈下降趨勢;人民調(diào)解在糾紛解決中比例下降;人民調(diào)解在糾紛化解方面的效果也有下降趨勢。

　　人民調(diào)解的解紛功能相對弱化,影響的因素主要有三個方面：首先是社會的基本秩序發(fā)生了深刻的變化。(1)在農(nóng)村，集體組織對個人的控制能力減弱;(2)在城市，單位的身份色彩逐步淡化;(3)整個社會流動起來了，大量的農(nóng)民離土又離鄉(xiāng)，城市職員頻繁流動;(4)快速的流動形成了陌生人社會，缺乏共同理解和接受的文化和紀(jì)律。這種變化對解紛方式產(chǎn)生了最為深刻的、最為根本的影響。這種社會秩序類型的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致人們或者不愿把糾紛提交給調(diào)解人員，或者提交后也很難達(dá)成和解。其次，人民調(diào)解制度自身存在弊端。(1)調(diào)解范圍縮小。從上世紀(jì)80年代以后,人民調(diào)解的范圍在制度上不斷被限制和縮小。例如，1989年《人民調(diào)解委員會組織條例》在人民調(diào)解范圍中去除了1954年《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》中的輕微刑事案件，并限制其調(diào)解法人間的經(jīng)濟(jì)糾紛。(2)新型的糾紛大量出現(xiàn)，使得人民調(diào)解員在知識、權(quán)威等方面均無力勝任。(3)人民調(diào)解協(xié)議缺乏法律效力。(4)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障困難。第三，訴訟渠道和其他非訴訟糾紛解決方式更加通暢。我國當(dāng)前的司法改革在性質(zhì)上類似于西方國家“接近司法” 運(yùn)動，改革的結(jié)果是無論在案件的受理范圍上，在案件的處理手續(xù)上，還是在審判的效率上，都使得訴訟方式更為方便快捷。加上訴訟在糾紛解決的知識和權(quán)威方面的固有優(yōu)勢，使得訴訟的糾紛解決功能日益強(qiáng)大。與此同時，行政調(diào)解、仲裁等其他非訴訟糾紛解決機(jī)制也不斷發(fā)展，相應(yīng)地，人民調(diào)解的解紛功能受到了擠壓和挑戰(zhàn)。

　　第二方面是新形勢下人民調(diào)解制度的改革發(fā)展。面對傳統(tǒng)人民調(diào)解解紛功能的相對弱化，人們在尋找癥結(jié)所在的同時也在積極探索改革的路徑。進(jìn)入 21 世紀(jì)以后，尤其是在黨的十六大提出建設(shè)社會主義和諧社會的歷史大背景下，人民調(diào)解制度在司法和政治層面的特殊性和重要性再次受到政府的高度重視，加大了改革的支持和推動力度，出臺一系列法律文件和政策。人民調(diào)解制度無論在立法上，還是在實(shí)務(wù)運(yùn)行中都發(fā)生了重大的變化，主要表現(xiàn)為：1、拓展人民調(diào)解的范圍，逐漸從傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關(guān)系、小額債務(wù)、輕微侵權(quán)等常見、多發(fā)的民間糾紛，向土地承包、拆遷安置、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)患糾紛等社會熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛拓展。2、完善人民調(diào)解組織形式，加強(qiáng)基層組織建設(shè)。規(guī)范村居企事業(yè)單位調(diào)委會的設(shè)立和組成;擴(kuò)大人民調(diào)解組織范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社會團(tuán)體或者其他組織根據(jù)需要也可以設(shè)立調(diào)委會，為多元化發(fā)展提供了制度空間。在實(shí)踐中，調(diào)委會形式多樣。目前，全國已初步實(shí)現(xiàn)了村(居)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)調(diào)委會全覆蓋。有的區(qū)縣也設(shè)立了調(diào)委會;在法院、派出所、交巡警大(中) 隊(duì)等處理矛盾糾紛比較集中的部門設(shè)立人民調(diào)解工作室;設(shè)立了環(huán)保、醫(yī)療、交通等專業(yè)性的或行業(yè)性的調(diào)委會;在人民調(diào)解委員會基礎(chǔ)上成立社會矛盾糾紛調(diào)處中心。3、完善人民調(diào)解員結(jié)構(gòu)，提高調(diào)解人員素質(zhì)。人民調(diào)解員由人民調(diào)解委員會委員和人民調(diào)解委員會聘任的人員擔(dān)任。許多地方實(shí)行了首席人民調(diào)解員制度、人民調(diào)解員分級管理制度和考試考核持證上崗制度。實(shí)務(wù)中，不少退休法官、退休檢察官、某領(lǐng)域的專家、志愿者被聘為人民調(diào)解員。司法行政部門加大培訓(xùn)力度，把調(diào)解員培訓(xùn)納入司法行政隊(duì)伍培訓(xùn)計(jì)劃。4、規(guī)范人民調(diào)解活動，保留傳統(tǒng)特色。人民調(diào)解法在規(guī)定了人民調(diào)解的申請程序、調(diào)解員的選擇和調(diào)解方法步驟、當(dāng)事人在調(diào)解中的權(quán)利義務(wù)的同時，也采納了調(diào)解的靈活、適宜原則。5、明確人民調(diào)解協(xié)議效力。2002年，最高人民法院出臺《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，賦予人民調(diào)解協(xié)議以民事合同性質(zhì)。2009年，最高人民法院出臺了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》司法解釋，附條件的賦予人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)和法律強(qiáng)制執(zhí)行力。2010年，《中華人民共和國人民調(diào)解法》明確了人民調(diào)解協(xié)議在法律上的效力。6、確立人民調(diào)解與其他糾紛解決方式之間的銜接機(jī)制。人民調(diào)解法確立了調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度。2011年，最高人民法院又出臺《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》，對人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)工作作出了具體規(guī)定，人民調(diào)解協(xié)議的效力得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。此外，通過人民調(diào)解委員會的訴前調(diào)解、法院委托人民調(diào)解委員會調(diào)解，實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解與訴訟的對接即“訴調(diào)對接”。7、加強(qiáng)對人民調(diào)解工作的保障。強(qiáng)調(diào)了國家和地方政府對人民調(diào)解的責(zé)任，目前，全國絕大多數(shù)省份已將人民調(diào)解工作指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，很多地區(qū)實(shí)行人民調(diào)解工作“以案定補(bǔ)”、“以獎代補(bǔ)”，根據(jù)矛盾糾紛的難易程度、調(diào)解效果給予調(diào)解員適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，極大地激發(fā)和調(diào)動了廣大人民調(diào)解員的工作積極性。

　　第三方面是關(guān)于人民調(diào)解制度的一些思考。如何立足于當(dāng)前的立法規(guī)定和司法實(shí)踐來進(jìn)一步完善人民調(diào)解制度，使其既能充分發(fā)揮便民利民、自治靈活的獨(dú)特優(yōu)勢，又能真實(shí)體現(xiàn)公平正義、高效和諧的價值取向，這是目前我國社會各方所需面對的一個現(xiàn)實(shí)問題。第一點(diǎn)人民調(diào)解制度在多元糾紛解決機(jī)制中的地位和作用。多元化的糾紛解決機(jī)制中所追求的是多種解決機(jī)制的相互配合，通過多種制度的不同功能和定位應(yīng)對不同種類的社會糾紛，以使糾紛在合理社會成本范圍內(nèi)得以有效的解決。那么在一個多元化的糾紛解決體系中如何正確的定位人民調(diào)解，如何充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解社會矛盾糾紛中的基礎(chǔ)作用是根本性問題。人民調(diào)解制度的民間性特征使其成為了糾紛解決的“第一道防線”，使其滲透到百姓生活的各個層面，能通過靈活的方式，實(shí)現(xiàn)糾紛的化解。在數(shù)量上，其應(yīng)當(dāng)成為最大的糾紛“化解戶”，在糾紛種類方面，應(yīng)當(dāng)以日常糾紛為主。第二點(diǎn)如何推進(jìn)人民調(diào)解與行政調(diào)解、訴訟、仲裁制度的銜接，進(jìn)一步完善銜接工作機(jī)制。這涉及到人民調(diào)解與其他糾紛解決機(jī)制的關(guān)系問題。各種糾紛解決機(jī)制的主體和功能定位都是不同的，將不同類型的糾紛分流到不同的制度，可以優(yōu)化糾紛解決體制。調(diào)解前置、司法確認(rèn)制度、行政調(diào)解及法院訴前告知制度、委托人民調(diào)解制度、三大調(diào)解聯(lián)動等銜接機(jī)制都需要在實(shí)踐中進(jìn)一步檢驗(yàn)和完善。第三點(diǎn)人民調(diào)解制度的政府責(zé)任與社會自治。有學(xué)者認(rèn)為，政府推動改革人民調(diào)解制度會導(dǎo)致人民調(diào)解更加依賴正式的國家權(quán)力,而其蘊(yùn)含的社會自治功能卻逐漸被邊緣化，國家行政權(quán)力正在向民間糾紛進(jìn)行擴(kuò)張。但是，國家權(quán)力和社會自治不是絕對二元對立的，人民調(diào)解制度正是國家和社會共同參與其中的糾紛解決機(jī)制。如何協(xié)調(diào)人民調(diào)解制度改革完善過程中的政府管理與社會自治的關(guān)系至關(guān)重要。需要厘清司法行政機(jī)關(guān)與人民調(diào)解組織的指導(dǎo)關(guān)系的內(nèi)涵，理順不同級別的人民調(diào)解組織之間的關(guān)系，探索我們在實(shí)踐中出現(xiàn)的行業(yè)調(diào)委會，跨區(qū)域聯(lián)合調(diào)委會的管理和案件管轄關(guān)系等問題?？紤]是否可以參照律師等行業(yè)建立行業(yè)協(xié)會，防止人民調(diào)解的行政化傾向，另一方面也在突破人民調(diào)解委員會地域限制的同時最大限度地保留了人民調(diào)解的自治性。

　　以上是我的匯報(bào)，不當(dāng)之處，請批評指正。衷心希望能有更多專家學(xué)者關(guān)注和重視人民調(diào)解的改革趨勢，推動其不斷發(fā)展。謝謝!

　　■評論人：廖中洪(西南政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師)

　　主持人，各位來賓，各位同學(xué)：下午好!我點(diǎn)評的題目是“人民調(diào)解發(fā)展研究報(bào)告”，可能大家對于上午和前面的發(fā)言都注意聽了，各個發(fā)言人與點(diǎn)評人從不同角度對調(diào)解作了講演、作了點(diǎn)評。但是研究有關(guān)人民調(diào)解制度的這是第一篇，大概也是今天這個會議中唯一的一篇。所以我這里要說明一下，因?yàn)榻嵌炔煌赡軉栴}的研究，甚至點(diǎn)評的內(nèi)容也不一。今天上午主要是有關(guān)調(diào)解基本理論研究的發(fā)言與點(diǎn)評，今天下午是有關(guān)調(diào)解實(shí)務(wù)角度的發(fā)言與點(diǎn)評，而我是對于有關(guān)人民調(diào)解制度研究的點(diǎn)評。

　　人民調(diào)解應(yīng)該說大家都很清楚，人民調(diào)解是最具中華民族解決糾紛傳統(tǒng)優(yōu)勢的一種糾紛解決方式，這種糾紛解決方式在我國進(jìn)入改革開放以來可以說一直受到很大的非議，然而在這項(xiàng)制度是否需要發(fā)展的問題上，我覺得結(jié)論應(yīng)該是肯定的。我們現(xiàn)在的人民調(diào)解實(shí)質(zhì)上是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下繼承、發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)的中國民事糾紛解決方法，通過一種說服、疏導(dǎo)的方式來促進(jìn)當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議，解決民事糾紛的一項(xiàng)制度，也是我國現(xiàn)實(shí)社會條件下解決民事糾紛的“第一道防線”，面對不斷上升的民事糾紛，這一道防線是不能夠退卻的，如果退了法院的壓力就會很大，現(xiàn)在人民法院幾乎成了解決糾紛的第一道防線，在民事案件大量上升的現(xiàn)實(shí)條件下，一些地區(qū)的法院已經(jīng)難以承受。這是我想先說明的問題。

　　其次，我覺得周琰博士的選題非常好。新中國建立以來，人民調(diào)解不僅一直是我國解決糾紛的一種重要方式，今天上午大家都聽到了金平教授有關(guān)人民調(diào)解的發(fā)言，在那個年代人民調(diào)解確實(shí)很重要，“東方經(jīng)驗(yàn)”作為一種歷史，我想是誰都不能否定的。然而改革開放以來人民調(diào)解是怎樣發(fā)展的?周琰博士的論文不僅很好的進(jìn)行了梳理，而且她研究的方式和很多研究不一樣，她不是一種抽象的理論分析。我們搞學(xué)術(shù)研究的都知道，抽象的理論分析給人一種看起來很美的感覺，但是不一定符合實(shí)際。她的研究采用的是讓事實(shí)說話的方式，即通過對于大量實(shí)際數(shù)據(jù)的分析來研究問題，所以她的研究我個人很追捧，我也覺得法學(xué)的研究除了理論分析以外，更應(yīng)該從實(shí)證分析的角度進(jìn)行。

　　對大量實(shí)證數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，并在分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行研究是這一篇論文一個很大的特點(diǎn)。論文通過對于大量的以及不同歷史時期數(shù)據(jù)的分析，研究了人民調(diào)解制度從新中國建立至今發(fā)展與變化的歷程及其發(fā)展的軌跡，不僅說明了為什么會有這樣的變化，而且解析了這個變化與中國的經(jīng)濟(jì)、政治、民主法制乃至于人文社會環(huán)境條件變化的關(guān)系。所以我覺得她的研究很清楚的揭示人民調(diào)解從新中國以來的發(fā)展、變化的歷程，雖然我們也經(jīng)常在議論人民調(diào)解，然而我個人覺得很多認(rèn)識是沒根據(jù)的，所謂的人云亦云，然而周琰博士對于人民調(diào)解的研究卻很有根據(jù)，她的思考與研究的方式我覺得相當(dāng)好，這是我對論文肯定的評價。

　　當(dāng)然我也有些東西提出來跟周琰博士商榷，我的意思是任何一篇論文都不可能面面俱到，但是如果在占有大量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，論文不是僅僅從一種比較原則的角度，而是對于我國人民調(diào)解制度本身在改革發(fā)展過程中的一些創(chuàng)新方式、思路，諸如：政府購買人民調(diào)解，設(shè)立首席調(diào)解員，人民法院設(shè)立調(diào)解窗口，設(shè)立專門的人民調(diào)解工作室等，以及當(dāng)前在行政調(diào)解、法院調(diào)解、律師調(diào)解、公正調(diào)解，乃至于檢察機(jī)關(guān)的調(diào)解等各種類型調(diào)解全面開花的社會現(xiàn)實(shí)條件下，甚至將來在對于各種調(diào)解資源進(jìn)行整合以及不同類型調(diào)解之間功能配置上，對于人民調(diào)解所應(yīng)當(dāng)具有的地位，以及今后人民調(diào)解的改革與發(fā)展做一定深度的研究，該篇論文就更好。然而，我沒看到論文在這些方面的研究。我的意思是，對于人民調(diào)解來講我們研究它的歷史發(fā)展與中國經(jīng)濟(jì)、政治與社會人文環(huán)境條件的關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)僅僅是對于歷史的梳理，換句話說，現(xiàn)在我國的人民調(diào)解面對的已經(jīng)不是解放初期的社會環(huán)境，那么在現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)、政治體制以及人文社會環(huán)境條件下怎樣發(fā)展，以及怎么將人民調(diào)解這項(xiàng)制度發(fā)揚(yáng)光大?如果論文對于這方面有所研究，我覺得這篇論文的學(xué)術(shù)價值將會更高。謝謝大家!

　　4.關(guān)于委托行業(yè)協(xié)會調(diào)解機(jī)制的調(diào)研報(bào)告 ——以永嘉法院甌北人民法庭的實(shí)踐為分析樣本

　　■報(bào)告人：邱新楚(浙江省永嘉縣人民法院黨組成員、執(zhí)行局局長)

　　尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、專家、學(xué)者，各位同仁!

　　非常感謝論壇組委會讓我有機(jī)會站在這里，和大家分享“委托行業(yè)協(xié)會調(diào)解機(jī)制”這個課題的一些研究感想和體會，我的發(fā)言有三個方面的內(nèi)容。

　　第一，促使委托行業(yè)協(xié)會調(diào)解機(jī)制形成的幾個原因。

　　主要基于三個原因。第一，“案多人少”矛盾突出。當(dāng)前社會正處于轉(zhuǎn)型期，各種矛盾交錯疊加，每年都有大量的案件涌入法院，造成基層法院“案多人少”的矛盾十分突出，永嘉法院也不例外。尤其是2008年《勞動合同法》頒布施行之后，同時受國際金融危機(jī)影響，即在當(dāng)年企業(yè)密集的永嘉法院甌北人民法庭轄區(qū)就集中爆發(fā)了大量的涉企勞動糾紛和合同糾紛，使原本就重負(fù)在身的甌北法庭壓力驟增。為緩解部分勞動糾紛給法庭帶來的巨大壓力，2008年下半年開始甌北法庭在永嘉縣勞動局甌北分局設(shè)立了專職調(diào)解窗口，專門受理轄區(qū)內(nèi)各種勞動爭議，使大量糾紛消解在訴前，其高效、公正的效果取得了勞資雙方的認(rèn)可，也引起了當(dāng)時頗受勞動糾紛苦惱的各行業(yè)協(xié)會的關(guān)注。通過接觸，我們發(fā)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會具有涉及面廣，資源豐富等優(yōu)勢，但也有公信力不高、解紛技能不足等劣勢，如果與其合作構(gòu)建一種調(diào)解機(jī)制，充分發(fā)揮其優(yōu)勢，彌補(bǔ)其不足，或許能夠?yàn)榉ㄍシ至鞑簧侔讣?，為緩解“案多人少”提供一種可能?；诖嗽O(shè)想，甌北法庭于2009年開始了委托行業(yè)協(xié)會調(diào)解機(jī)制的前期調(diào)研工作。第二，調(diào)解對“案結(jié)事了的”具有客觀意義。“案結(jié)事了”是當(dāng)前對法院辦案提出的一項(xiàng)重要的工作要求，而調(diào)解作為一種能夠安撫當(dāng)事人對抗情緒，彌合分歧，使各方都能相互認(rèn)同的氛圍安排權(quán)利義務(wù)的糾紛解決方式，本身就具有極強(qiáng)的定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了的功能。同樣，在“委托行業(yè)協(xié)會調(diào)解機(jī)制”下，不僅采用的是調(diào)解方式解決糾紛，更是發(fā)動民間的仲裁力量采用靈活、機(jī)動的方式介入糾紛，使糾解紛平臺更加貼近群眾，可接受度更強(qiáng)。即便是某項(xiàng)糾紛在委托調(diào)解中無法解決，但當(dāng)事人的對抗情緒已經(jīng)大為緩解，進(jìn)入訴訟階段后，法官的壓力降低，解決糾紛的難度也獲得了稀釋，有利于“案結(jié)事了”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，研究“委托行業(yè)協(xié)會調(diào)解機(jī)制”本身就是對“案結(jié)事了”方式的探索和思考。第三，甌北轄區(qū)行業(yè)協(xié)會發(fā)展較為成熟。甌北城市新區(qū)工商業(yè)十分發(fā)達(dá)，是永嘉縣域經(jīng)濟(jì)的中心重鎮(zhèn)，在長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，逐漸形成了閥門、泵類、服裝、皮鞋、五金五大支柱產(chǎn)業(yè)，被稱為“中國泵閥之鄉(xiāng)”、“中國五金飾扣之都”、“中國男鞋生產(chǎn)基地”。與此同時，同類行業(yè)之間利益一致性趨向日益明顯，逐漸形成了近28家行業(yè)協(xié)會，除極少數(shù)外，均集中在甌北，可以說，永嘉的行業(yè)協(xié)會就是甌北的行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會在尋求自身的發(fā)展和壯大過程中，對維護(hù)行業(yè)內(nèi)會員間的穩(wěn)定，化解勞資矛盾，尋求不同行業(yè)間的和諧共生有著強(qiáng)烈的訴求，他們同樣希望“委托行業(yè)協(xié)會調(diào)解機(jī)制”能夠平衡各方、消除矛盾，為企業(yè)和諧發(fā)展發(fā)揮越來越大的作用。因而，研究該項(xiàng)機(jī)制，也是對民生和諧訴求的積極回應(yīng)。

　　第二，“委托行業(yè)協(xié)會調(diào)解機(jī)制”的運(yùn)作方式、效果以及存在的問題。

　　(一)委托行業(yè)協(xié)會調(diào)解機(jī)制的運(yùn)作方式及效果

　　委托行業(yè)協(xié)會調(diào)解機(jī)制的運(yùn)作基礎(chǔ)是各行業(yè)協(xié)會的調(diào)解委員會，調(diào)委會一般由調(diào)解員5—7名組成，由甌北法庭組織進(jìn)行培訓(xùn)，并確定若干審判人員與之日常聯(lián)絡(luò)并指導(dǎo)調(diào)解，目前已經(jīng)有六家行業(yè)協(xié)會分別成立了調(diào)委會。甌北法庭內(nèi)設(shè)“訴前調(diào)解對接辦公室”。對涉及行業(yè)協(xié)會的案件，起訴到法庭之后，經(jīng)過立案人員的審查，認(rèn)為符合調(diào)解條件的，在征得當(dāng)事人同意后立即交付訴調(diào)對接辦公室，并確定委托行業(yè)協(xié)會調(diào)解的期限。訴調(diào)對接辦公室與相關(guān)行業(yè)調(diào)委會銜接，在三日內(nèi)正式委托。在委托調(diào)解過程中，法庭有三項(xiàng)工作：1、提供調(diào)解意見。立案法官根據(jù)案件的情況會給出適當(dāng)?shù)恼{(diào)解思路隨案件一同移交供調(diào)解員參考。2、實(shí)時溝通。隨時準(zhǔn)備接受調(diào)解員的咨詢，給予調(diào)解員盡可能的指導(dǎo)。3、必要時直接參與。對在當(dāng)?shù)赜绊戄^大的，調(diào)處難度較高的，在必要時直接參與調(diào)解。

　　委托行業(yè)協(xié)會