第二分會(huì)場(chǎng)：中國(guó)預(yù)算法制改革研究

　　第一階段
　　時(shí)間：2012年03月24日，下午14：30—16：20
　　地點(diǎn)：廈門國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教學(xué)樓三樓309教室
　　主持人：袁潔（全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)辦公室主任）
　　熊文釗（中央民族大學(xué)法學(xué)院教授）
　　主持人：熊文釗（中央民族大學(xué)法學(xué)院教授）
　　熊文釗教授在宣布分會(huì)發(fā)言的相關(guān)規(guī)定后，鼓勵(lì)大家珍惜袁潔主任參會(huì)討論的機(jī)會(huì)，多提關(guān)于預(yù)算法修改的建議。
　　分會(huì)發(fā)言之一
　　題目：應(yīng)當(dāng)明確劃分中央、省、縣三級(jí)政府預(yù)算收支的范圍及權(quán)限
　　發(fā)言人：曾? 廣（貴州省安順市國(guó)家稅務(wù)局局長(zhǎng)）、涂龍力（遼寧稅務(wù)高等?？茖W(xué)校教授）
　　涂龍力教授依次闡述了：（1）《預(yù)算法》在國(guó)家財(cái)稅法中的地位；（2）《預(yù)算法》修改的核心和內(nèi)容，其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)是完善分稅制財(cái)稅體制，明確界定三級(jí)政府預(yù)算收入范圍與權(quán)限，并提出了優(yōu)化預(yù)算收入結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大預(yù)算收入范圍、增加預(yù)算收入規(guī)模的建議；（3）《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)明確預(yù)算收入范圍與權(quán)限的劃分問(wèn)題，一是擴(kuò)大預(yù)算收支管理范圍，應(yīng)納入債務(wù)收入，二是調(diào)整預(yù)算調(diào)整范圍，提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入比重；（4）明確界定三級(jí)政府支出范圍及權(quán)限，為完善分稅制體制奠定基礎(chǔ)，首先應(yīng)當(dāng)明確建立公共財(cái)政體系下的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，提高公共支出比重，其次應(yīng)當(dāng)明確三級(jí)政府支出范圍,特別要明確縣級(jí)　　　　政府的財(cái)力保證；（5）在《稅收基本法》出臺(tái)還遙遙無(wú)期的背景下，通過(guò)修訂《預(yù)算法》厘清財(cái)稅管理體制的核心問(wèn)題，這對(duì)創(chuàng)制《稅收基本法》具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。
曾廣局長(zhǎng)首先提出實(shí)際工作中暴露的問(wèn)題：（1）地方政府與中央政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，對(duì)于非稅收入的規(guī)定不規(guī)范；（2）現(xiàn)行體制導(dǎo)致地方政府的預(yù)算觀念不強(qiáng)，在基層觀念弱化，應(yīng)該引起對(duì)《預(yù)算法》修改的重視。他強(qiáng)調(diào)應(yīng)該引起高層重視的兩個(gè)比重：一是地方政府非稅收入的比重；二是財(cái)政收入占GDP的比重。同時(shí)，他提出《預(yù)算法》的修改建議：（1）應(yīng)該明確分稅權(quán)限，并指出共享稅等制度的不完善；（2）應(yīng)該完善地方稅的收入體系，注意稅政管理權(quán)在中央和地方的分配，賦予地方人大對(duì)稅的監(jiān)督；（3）強(qiáng)化預(yù)算的監(jiān)督，真正發(fā)揮預(yù)算對(duì)整個(gè)財(cái)政管理的規(guī)范作用。
　　分會(huì)發(fā)言之二
　　題目：預(yù)算案的法律效力
　　發(fā)言人：葉? 姍（北京大學(xué)法學(xué)院副教授）
　　葉姍副教授對(duì)預(yù)算案的法律效力從兩個(gè)層面進(jìn)行思考：第一層面是從理論層面上反思預(yù)算案在整個(gè)法律體系中的地位，指出預(yù)算案的法律效力有多重來(lái)源：建立在所有財(cái)政收入法規(guī)范的基礎(chǔ)上，這是其間接來(lái)源；而經(jīng)過(guò)全國(guó)人大等立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)則是其直接來(lái)源。兩種類型的法律效力來(lái)源發(fā)生競(jìng)合，產(chǎn)生了規(guī)制政府財(cái)政權(quán)的約束力。第二個(gè)層面則是為什么選擇最近五年的中央預(yù)算文件。之所以選擇這五年，根本原因在于結(jié)構(gòu)性減稅及其引起的稅法規(guī)范的頻繁修改，以及因汶川地震的抗震救災(zāi)而進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，因全球金融危機(jī)影響而產(chǎn)生的預(yù)算赤字等影響預(yù)算編制和執(zhí)行的特殊情況，都為研究預(yù)算案的法律效力提供了豐富的素材。此外，葉姍副教授還探討了預(yù)算案的法律效力減損的問(wèn)題，并主要探討：（1）我們國(guó)家的財(cái)政赤字，管理性的赤字，周期性赤字問(wèn)題；（2）汶川地震發(fā)生后體現(xiàn)出的預(yù)算調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)不合理問(wèn)題；（3）預(yù)算執(zhí)行中隨意修改稅法規(guī)范的問(wèn)題，并以《個(gè)人所得稅法》的第六次修改為例，指出我們并沒有充分重視預(yù)算案的法律效力；（4）超收收入的使用問(wèn)題。
　　分會(huì)發(fā)言之三
　　題目：我國(guó)法定支出的形式、法理及治理
　　發(fā)言人：閆? 海（遼寧大學(xué)法學(xué)院副教授）
　　關(guān)于我國(guó)預(yù)算法定支出的問(wèn)題，閆海教授從三個(gè)方面進(jìn)行討論：第一，對(duì)法定支出的形式進(jìn)行了比較研究，指出法定支出是具有約束力的規(guī)范確定的預(yù)算支出項(xiàng)目，在我國(guó)，法定支出表現(xiàn)為法律法規(guī)指定某一項(xiàng)目的預(yù)算支出不低于一定比例或增長(zhǎng)幅度；在西方國(guó)家，法定支出表現(xiàn)為公民權(quán)利性支出。二者差異的根源是我國(guó)立法側(cè)重政策性和宜粗不宜細(xì)的特色。第二，在我國(guó)法定支出的負(fù)面效果。這體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：（1）法定支出破壞預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)；（2）法定支出導(dǎo)致預(yù)算“碎片化”；（3）法定支出降低預(yù)算執(zhí)行效率；（4）法定支出限制預(yù)算自主權(quán)；（5）法定支出造成財(cái)政規(guī)模、赤字的膨脹。第三，提出了我國(guó)法定支出的治理方案。（1）確立《預(yù)算法》在預(yù)算分配領(lǐng)域的基本法地位，限制部門立法對(duì)法定項(xiàng)目的設(shè)立；（2）合理劃分事權(quán)，限制各級(jí)政府設(shè)定法定支出事項(xiàng)范圍；（3）明確法定支出的關(guān)鍵概念，限制法定支出額度；（4）規(guī)范法定支出額度確定依據(jù)，甚至設(shè)立政府性基金。
　　分會(huì)發(fā)言之四
　　題目：論我國(guó)預(yù)算法律責(zé)任制度的完善
　　發(fā)言人：李曉輝（廈門大學(xué)法學(xué)院助理教授）
　　在預(yù)算法修訂的背景下，關(guān)于我國(guó)預(yù)算法律責(zé)任制度的完善，李曉輝助理教授針對(duì)我國(guó)《預(yù)算法》中對(duì)預(yù)算違法主體范圍的確定不全面、對(duì)預(yù)算違法行為類型的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、單一過(guò)錯(cuò)責(zé)任無(wú)法涵蓋所有預(yù)算違法行為的性質(zhì)、預(yù)算法律責(zé)任設(shè)計(jì)過(guò)輕、可訴性差等問(wèn)題，提出應(yīng)擴(kuò)展預(yù)算違法主體的范圍，增加違法行為的種類，增加預(yù)算法律責(zé)任的憲政責(zé)任、刑事責(zé)任和預(yù)算被否的責(zé)任等修改建議。最后，探討了預(yù)算法律責(zé)任的追究機(jī)制，包括成立專門的預(yù)算法院，管轄預(yù)算違法行為；探索建立預(yù)算公益訴訟制度，鼓勵(lì)提起納稅人訴訟等。李曉輝助理教授認(rèn)為，在預(yù)算法中引入公益訴訟制度，可以將政府的預(yù)算活動(dòng)全部納入全體公民和納稅人的監(jiān)督之下，而且政府預(yù)算的投入方向往往是與公共利益直接相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，所以納稅人通過(guò)提起訴訟，在懲罰預(yù)算違法行為的同時(shí)也能夠使被損害的公共利益得到及時(shí)、全面的救濟(jì)。他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，目前我國(guó)預(yù)算過(guò)程的一個(gè)重大的制度設(shè)計(jì)缺陷是缺乏社會(huì)公眾的廣泛參與，雖然浙江溫嶺市和上海閔行區(qū)已經(jīng)開始探索“參與式”預(yù)算模式，這對(duì)傳統(tǒng)的“關(guān)起門來(lái)預(yù)算”有很強(qiáng)的積極意義，但是在現(xiàn)實(shí)中“參與式”預(yù)算本身就因沒有預(yù)算而舉步維艱。就司法訴訟機(jī)制而言，在我國(guó)目前公益訴訟制度缺失的背景下，預(yù)算公益訴訟制度的構(gòu)建還是需要繼續(xù)在空白中探索。而在預(yù)算公益訴訟探索中，需要強(qiáng)調(diào)的是，不是民眾不愿意參與預(yù)算活動(dòng)，而是相關(guān)法律限制和封堵了公眾參與的有效通道和途徑，“一切權(quán)力屬于人民”的《憲法》規(guī)定，留下了本不該有的“預(yù)算參與權(quán)”、“預(yù)算監(jiān)督權(quán)”的缺口和遺憾。
　　主持人：熊文釗（中央民族大學(xué)法學(xué)院教授）
　　第一階段發(fā)言結(jié)束之后，熊文釗教授主持會(huì)議進(jìn)程，宣布進(jìn)入評(píng)議階段。
　　評(píng)議人：王鴻貌（西北大學(xué)法學(xué)院教授）
　　針對(duì)曾廣、涂龍力教授的發(fā)言，王鴻貌教授認(rèn)為該文章的優(yōu)勢(shì)是：題目小，有深度；把預(yù)算收支范圍放到了財(cái)政體制改革的背景下，不是孤零零地就預(yù)算談?lì)A(yù)算。王鴻貌教授對(duì)其發(fā)言提出了疑問(wèn)：（1）為什么要進(jìn)一步劃分中央、省、縣三級(jí)權(quán)限？對(duì)該問(wèn)題，王教授認(rèn)為這是源于對(duì)預(yù)算性質(zhì)的理解的不同；（2）對(duì)收支范圍的劃分是否一定要放在預(yù)算法中？（3）如何在現(xiàn)有預(yù)算法里進(jìn)一步明確中央省縣的支付范圍劃分？（4）如何理解結(jié)構(gòu)性減稅？（5）提高國(guó)有資本在預(yù)算中的比重，應(yīng)通過(guò)什么方案？
　　針對(duì)葉姍副教授的發(fā)言，王鴻貌教授對(duì)其發(fā)言提出了五點(diǎn)疑問(wèn)：（1）預(yù)算案的法律效力如何？對(duì)預(yù)算案的性質(zhì)如何界定？（2）什么叫預(yù)算案法律效力的減損？（3）預(yù)算案法律效力的減損是如何造成的？（4）在中國(guó)目前，預(yù)算案法律效力減損的程度如何？（5）既然有法律效力減損，如何防止這種減損？
　　評(píng)議人：焦建國(guó)（首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授）
　　針對(duì)閆海教授的發(fā)言，焦建國(guó)教授認(rèn)為法定開支形式是預(yù)算法研究的一個(gè)重要領(lǐng)域，閆教授的發(fā)言對(duì)于我國(guó)預(yù)算法治具有重要啟示意義。在此基礎(chǔ)上，焦教授提出了自己的以下觀點(diǎn)和疑問(wèn)：（1）我國(guó)法定開支太多；（2）從實(shí)證角度研究，我國(guó)法定支出的比例到底占多大比重？（3）未來(lái)我國(guó)法定支出項(xiàng)目如何進(jìn)行規(guī)范？（4）如果確定我國(guó)的預(yù)算開支？應(yīng)按數(shù)量比例確定還是按項(xiàng)目來(lái)確定？
　　針對(duì)李曉輝助理教授的發(fā)言，焦建國(guó)教授認(rèn)為，其對(duì)于預(yù)算違法主體范圍的確定提出了自己獨(dú)到的見解。同時(shí)，焦建國(guó)教授對(duì)李曉輝助理教授的發(fā)言進(jìn)行了拓展，提出預(yù)算主體應(yīng)該包括多種主體：預(yù)算部門、財(cái)政部門、政府、各級(jí)人民代表大會(huì)、廣大人民群眾等。最后，他還指出在研究預(yù)算違法主體的范圍時(shí)，需明確各個(gè)主體之間的責(zé)任應(yīng)如何追究，這些責(zé)任又應(yīng)如何落實(shí)。
　　主持人：熊文釗（中央民族大學(xué)法學(xué)院教授）
　　評(píng)議人評(píng)議結(jié)束之后，熊文釗教授主持會(huì)議進(jìn)程，宣布進(jìn)入自由發(fā)言階段。
　　自由發(fā)言之一：華國(guó)慶（安徽大學(xué)法學(xué)院教授）
　　華國(guó)慶教授認(rèn)為，《預(yù)算法》草案亮點(diǎn)不少，問(wèn)題很多，決算草案的審計(jì)等都是亮點(diǎn)。但是遺憾的是沒有體現(xiàn)《預(yù)算法》的理念，第一條未進(jìn)行修改；對(duì)于超支的規(guī)定未進(jìn)行規(guī)定；對(duì)《預(yù)算法》的三個(gè)原則的規(guī)定難落實(shí)；應(yīng)該修改的內(nèi)容未規(guī)定，比如程序設(shè)計(jì)問(wèn)題如何處理？另外還要注意以下問(wèn)題。從立法宗旨來(lái)看，草案規(guī)定不詳，我國(guó)是否還要規(guī)定一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的規(guī)定？地方人大首創(chuàng)草案的初審有無(wú)效力，有什么效力？在修正案中并無(wú)任何體現(xiàn)。
　　自由發(fā)言之二：沈壽文（云南大學(xué)法學(xué)院副教授）
　　從憲法角度看分稅制，其改革的目標(biāo)是在中央政府與地方政府之間建立起制度化的財(cái)稅分權(quán)體制，然而時(shí)至今日這一目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)，改革的結(jié)果演化為中央政府與地方政府的財(cái)稅分工，導(dǎo)致這一結(jié)果的根源在于我國(guó)大陸缺乏憲政國(guó)家意義的地方自治制度這一中央政府與地方政府財(cái)稅分權(quán)的制度基礎(chǔ)。在并未實(shí)現(xiàn)真正分權(quán)的情況下，事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分不可行。
　　自由發(fā)言之三：胡小紅（安徽大學(xué)法學(xué)院教授）
　　從理論上講，跨行政區(qū)公共產(chǎn)品的多樣性必然要求建立跨行政區(qū)政府治理機(jī)制，它可以有多種選擇。構(gòu)建跨行政區(qū)政府治理的多元機(jī)制需要建立合理的財(cái)政分權(quán)制度，縱向的、橫向的專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付都可以用于解決跨行政區(qū)公共產(chǎn)品供給和地方性公共產(chǎn)品的外部性問(wèn)題，專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上是政府間合作治理的形式。
　　自由發(fā)言之四：王旭坤（法律出版社編輯）
　　預(yù)算改革必須要建立在民主和憲政的基礎(chǔ)上，離開這個(gè)基礎(chǔ)，很難保證預(yù)算的公開和民主；應(yīng)當(dāng)賦予地方政府舉債權(quán)，但是舉債必須要基于公共的善，合法的手段獲得，不能濫用舉債權(quán)。
　　主持人：熊文釗（中央民族大學(xué)法學(xué)院教授）
　　熊文釗教授在總結(jié)大家發(fā)言的基礎(chǔ)上，宣布第一階段的討論結(jié)束。
　　第二階段?
　　時(shí)間：2012年3月24日，下午16：10－18：00
　　地點(diǎn)：廈門國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教學(xué)樓三樓309教室
　　主持人：張? 松（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院教授）
　　馬海濤（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授）
　　主持人：張? 松（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院教授）
　　張松教授在宣布分會(huì)場(chǎng)發(fā)言的時(shí)間規(guī)定后，會(huì)議進(jìn)入發(fā)言階段。
　　分會(huì)發(fā)言之一　
　　題目：論預(yù)算審批制度的完善
　　發(fā)言人：朱大旗（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授）
　　預(yù)算審批，是憲法和法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。受立法技術(shù)和條件的限制，我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)尤其是《預(yù)算法》，對(duì)于預(yù)算審批制度的規(guī)定還過(guò)于籠統(tǒng)和原則，導(dǎo)致人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)難以有效行使?！?br> 　　首先，對(duì)于預(yù)算的修改，最重要的還是以預(yù)算的目的論來(lái)統(tǒng)籌預(yù)算法的修改，如何控制監(jiān)督政府的收支問(wèn)題，如何從人民的利益需要出發(fā)來(lái)衡量預(yù)算法的修改問(wèn)題。其次，對(duì)于預(yù)算的審查應(yīng)該是實(shí)質(zhì)的審查，而不是走形式。我國(guó)政府目前的實(shí)際收支占GDP比例大，如果沒有通過(guò)實(shí)際性審查將導(dǎo)致弊端出現(xiàn)。再次，憲法上規(guī)定，人大具有預(yù)算的審判權(quán)等，但是最后沒有得到落實(shí)，沒有落實(shí)的原因從深層次講，與人大代表有關(guān)。關(guān)于如何完善預(yù)算審批制度的構(gòu)想，建議設(shè)立專門的預(yù)算委員會(huì)，隸屬于同級(jí)人大， 其成員從本級(jí)人大代表中經(jīng)過(guò)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生并常年駐會(huì)，將目前人大財(cái)經(jīng)委的預(yù)算審查職能劃歸預(yù)算委員會(huì)，預(yù)算委員會(huì)的主要職責(zé)是對(duì)政府預(yù)算及其調(diào)整方案進(jìn)行初審, 并就預(yù)算草案向人大常委會(huì)和人大提出意見、報(bào)告。
　　分會(huì)發(fā)言之二
　　題目：預(yù)算公開的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑
　　發(fā)言人：甘功仁（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）
　　預(yù)算法治改革，首先要明確大的方向、目標(biāo)，而不是從細(xì)枝末節(jié)上進(jìn)行。不光是預(yù)算法治的改革，所有的改革都是如此，要從宏觀上確定方向、目標(biāo)。但所有的改革都是從具體方案上細(xì)化，一步步地達(dá)到改革的目標(biāo)。預(yù)算公開，從高度來(lái)看，是公共權(quán)力向社會(huì)回歸的步驟，而不僅僅是讓廣大民眾有知情權(quán)。其次，關(guān)于預(yù)算公開的目標(biāo)定位，我認(rèn)為應(yīng)該從更深層次上來(lái)定位預(yù)算公開的目標(biāo)。應(yīng)該保障公民的預(yù)算知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升政府的預(yù)算管理水平，提高財(cái)政資金使用效益，無(wú)疑是預(yù)算公開的目標(biāo)，但不能僅限于此，實(shí)行預(yù)算公開應(yīng)當(dāng)有更高的追求。預(yù)算信息公開既是完善民主制度的前提，又是提高政府公信力、重塑居民政治生活、鞏固黨和政府的合法性基礎(chǔ)的重要手段。我國(guó)正處在轉(zhuǎn)型期，可變性因素很多，政府在編制預(yù)算時(shí)不可能事事都有先見之明，總有一些不能細(xì)化和不便公開的地方，很難做到百分之百透明。預(yù)算公開是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，既要積極推進(jìn)，政府不應(yīng)以種種客觀原因?yàn)橛删芙^預(yù)算公開，又不能操之過(guò)急，應(yīng)當(dāng)分階段地逐步加以實(shí)現(xiàn)。
　　分會(huì)發(fā)言之三
　　題目：預(yù)算透明的法理及其策略
　　發(fā)言人：朱孔武（廣東商學(xué)院法學(xué)院教授）
　　國(guó)務(wù)院《預(yù)算法》修改草案確立了增強(qiáng)預(yù)算透明度的修改原則，預(yù)算透明并非僅僅是價(jià)值中立的技術(shù)指標(biāo)，其實(shí)質(zhì)是現(xiàn)代民主政治所要求的預(yù)算民主。預(yù)算民主是預(yù)算透明的政治基礎(chǔ)，《預(yù)算法》只有確立了預(yù)算民主的價(jià)值追求，預(yù)算透明的指標(biāo)和手段才能實(shí)現(xiàn)。從歷史上來(lái)看，預(yù)算透明與民主政治相輔相成。朱孔武教授指出，預(yù)算透明的中國(guó)邏輯是：第一，加強(qiáng)政府獨(dú)立面向社會(huì)承擔(dān)行政責(zé)任或政治風(fēng)險(xiǎn)的能力，保障政府對(duì)人大負(fù)責(zé)。第二，人大對(duì)預(yù)算過(guò)程的實(shí)質(zhì)參與強(qiáng)化了人大權(quán)力機(jī)關(guān)的地位。第三，人大與政府在預(yù)算過(guò)程中的良性互動(dòng)不斷豐富人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵。增強(qiáng)預(yù)算透明度，關(guān)鍵是要保障公民的預(yù)算參與權(quán)，政府要建立完整、統(tǒng)一的預(yù)算，人大預(yù)算審查制度是預(yù)算透明的制度化路徑，要加強(qiáng)人大在政府預(yù)算收支方面進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審議、制約和批準(zhǔn)的功能，必須漸進(jìn)性地推進(jìn)人大代表的民主選舉制度。
　　分會(huì)發(fā)言之四
　　題目：關(guān)于預(yù)算法存在的主要問(wèn)題和修訂重點(diǎn)
　　發(fā)言人：俞光遠(yuǎn)（全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委法案室原主任）
　　現(xiàn)行《預(yù)算法》存在的主要問(wèn)題有：第一，現(xiàn)行《預(yù)算法》滯后于財(cái)稅改革；第二，預(yù)算法律制度存在明顯缺陷；第三，《預(yù)算法》有些重要條款過(guò)于籠統(tǒng)；第四，《預(yù)算法》有些重要內(nèi)容不夠完整。修訂《預(yù)算法》的應(yīng)當(dāng)遵循的總體思路和主要原則是：第一，法定性，從成立、執(zhí)行、到?jīng)Q算都要經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)；第二，完整性，各部分都應(yīng)當(dāng)完備無(wú)缺；第三，科學(xué)性，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律和我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展的實(shí)際情況，實(shí)事求是地編制預(yù)算；第四，公開性，預(yù)算全過(guò)程既要經(jīng)過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審批又還要通過(guò)新聞媒介向廣大公眾公布宣傳。
　　修訂《預(yù)算法》的主要內(nèi)容和重點(diǎn)是：（1）理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系；（2）細(xì)化和科學(xué)編制預(yù)算；（3）深化部門預(yù)算改革；（4）明確預(yù)算初步審查的重點(diǎn)；（5）規(guī)范預(yù)算超收收入的使用；（6）明確預(yù)算調(diào)整行為；（7）借用審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督；（8）加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督；（9）賦予地方省級(jí)政府適當(dāng)舉債權(quán)；（10）強(qiáng)化預(yù)算約束。
　　主持人：馬海濤（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授）
　　第一階段發(fā)言結(jié)束之后，馬海濤教授主持會(huì)議進(jìn)程，進(jìn)入評(píng)議階段。
　　評(píng)議人：華國(guó)慶（安徽大學(xué)法學(xué)院教授）???????????????????
　　華國(guó)慶教授認(rèn)為，朱大旗教授發(fā)言中如何從形式審查走向?qū)嵸|(zhì)審查這一點(diǎn)值得我們深思，應(yīng)該進(jìn)一步改革中國(guó)的人大制度，否則實(shí)質(zhì)審查難以實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該堅(jiān)持公開、合理、科學(xué)的《預(yù)算法》法案修改原則。甘功仁教授的發(fā)言布局全面、邏輯清楚，問(wèn)題基本上都討論到了，但談到預(yù)算公開的問(wèn)題最好放到前面談?wù)?，另外，“公開為原則，不公開為例外”這一條談?wù)摬粔蚣?xì)致。對(duì)于預(yù)算公開問(wèn)題，華教授認(rèn)為要求政府拿出預(yù)算的規(guī)劃圖，而且在關(guān)于公共養(yǎng)老金的財(cái)政規(guī)制問(wèn)題上，支撐公共養(yǎng)老金存在的理由站不住腳。
　　評(píng)議人：朱為群（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授）
　　朱為群教授認(rèn)為，俞光遠(yuǎn)教授探討的預(yù)算公開問(wèn)題，并不是簡(jiǎn)單地通過(guò)民眾希望就能做到的，在《預(yù)算法》（草案）征集過(guò)程中都無(wú)法做到公開，又如何才能真正保證預(yù)算公開，這一點(diǎn)值得我們反思。
　　主持人：張? 松（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院教授）
　　評(píng)議人評(píng)議結(jié)束之后，張松教授主持會(huì)議進(jìn)程，進(jìn)入自由發(fā)言階段。
　　自由發(fā)言之一：劉劍文（北京大學(xué)法學(xué)院教授）
　　關(guān)于《預(yù)算法》修改應(yīng)該注意《預(yù)算法》修改的目標(biāo)、價(jià)值和解決的問(wèn)題。既要解決預(yù)算公開又要解決地方發(fā)行債券的問(wèn)題。我國(guó)沒有地方破產(chǎn)制度，要解決地方收入問(wèn)題，還是要解決地方和中央的權(quán)力劃分問(wèn)題。地方債券目前不可行。預(yù)算權(quán)力重新配置問(wèn)題是預(yù)算的核心問(wèn)題。在預(yù)算審批問(wèn)題上，人大對(duì)于政府預(yù)算的監(jiān)督越加強(qiáng)，也才越能加強(qiáng)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。在預(yù)算法的修改過(guò)程中要多聽法律專家的意見，不能連立法都不可公開?？傊?，法律就是多項(xiàng)利益平衡妥協(xié)的結(jié)果，要匯集民意，提取民意。
　　自由發(fā)言之二：袁潔（全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)辦公室主任）
　　袁潔主任表示要客觀現(xiàn)實(shí)地看待法律對(duì)新制度的納入這個(gè)改革的進(jìn)程?！额A(yù)算法》修改是有階段性的。面對(duì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，她希望專家一起幫忙研究：1.預(yù)算分類如何分？2. 專項(xiàng)財(cái)政問(wèn)題。3. 中央債和地方債的透明度問(wèn)題，如地方債還不了怎么辦等；4. 一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算問(wèn)題;；5. 預(yù)算公開性問(wèn)題；6. 政府的預(yù)算案按經(jīng)濟(jì)分類還是其他？7. 國(guó)庫(kù)的單一債務(wù)問(wèn)題的管理體制。
　　自由發(fā)言之三：涂龍力（遼寧稅務(wù)高等?？茖W(xué)校教授）
　　全國(guó)人大批準(zhǔn)的稅收計(jì)劃是否有法律效力？地方政府在稅收計(jì)劃層層下達(dá)后，地市、縣又給稅務(wù)部門層層加碼，地方稅務(wù)部門如何解決這種困境？
　　自由發(fā)言之四：俞光遠(yuǎn)（全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委法案室原主任）
　　對(duì)于涂龍力教授的發(fā)言，我認(rèn)為全國(guó)人大批準(zhǔn)的預(yù)算是個(gè)總的盤子，除包括稅收收入外（稅收收入占80%），還包括其他收入，如基金收入等。收稅的時(shí)候，應(yīng)該按照稅收法律的規(guī)定，應(yīng)收就收，不可按指標(biāo)收稅或變相包稅，否則會(huì)變成人情稅、任務(wù)稅，這些都是違法違規(guī)的稅收征收行為。??????????????????????????????????

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