□ 馬懷德

????????2019年是新中國(guó)成立七十周年，也是行政訴訟法頒布三十周年和行政復(fù)議法施行二十周年，更是法治政府基本建成的沖刺之年。這一年，深入貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，法治政府建設(shè)成效顯著，為基本建成法治政府奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。主要成效體現(xiàn)為：組織領(lǐng)導(dǎo)更加得力，制度體系更加健全，履行政府職責(zé)更加全面，營(yíng)商環(huán)境更加優(yōu)化，政務(wù)公開、行政決策、行政執(zhí)法更加規(guī)范，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議更加有效，等等?？梢哉f(shuō)，法治政府建設(shè)取得了實(shí)實(shí)在在的成績(jī)，向著基本建成法治政府邁出堅(jiān)實(shí)步伐。

????????組織領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步強(qiáng)化。法治政府建設(shè)關(guān)鍵在組織領(lǐng)導(dǎo)。2019年，各級(jí)黨委政府高度重視法治政府建設(shè)工作，切實(shí)履行領(lǐng)導(dǎo)和主體責(zé)任，法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步強(qiáng)化。根據(jù)《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》，地方各級(jí)黨委履行法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，地方各級(jí)政府和縣級(jí)以上政府部門履行法治政府建設(shè)主體職責(zé)。黨政主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)第一責(zé)任人職責(zé)，要將建設(shè)法治政府?dāng)[在工作全局的重要位置，努力形成從黨政主要負(fù)責(zé)人到其他領(lǐng)導(dǎo)干部直至全體黨政機(jī)關(guān)工作人員的閉環(huán)責(zé)任體系，若不履行或不正確履行法治政府建設(shè)職責(zé)，將會(huì)被追責(zé)。中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室印發(fā)的《關(guān)于開展法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)的意見(jiàn)》，通過(guò)培育法治政府建設(shè)先進(jìn)典型，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用；還制定了“市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系”，由分散、民間的地方法治政府評(píng)估轉(zhuǎn)向具有引領(lǐng)性、統(tǒng)一性的國(guó)家評(píng)價(jià)體系，將法治政府建設(shè)向縱深推進(jìn)。

????????行政法律制度體系更加健全。完善工作機(jī)制，促進(jìn)高質(zhì)量立法。從立法項(xiàng)目征集、立法過(guò)程中合法審查和公眾參與到備案審查和清理等形成了一套相對(duì)完備的規(guī)范體系。有地方首創(chuàng)立法項(xiàng)目主辦制度，吸納公職律師、政府法律顧問(wèn)、基層立法工作者、行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜业热藛T全程審查立法項(xiàng)目，提升了立法的質(zhì)量和效率。加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法和修改。2019年制定了外商投資法，擴(kuò)大對(duì)外開放，保護(hù)外商權(quán)益；修訂了藥品管理法及其實(shí)施條例，出臺(tái)了首部綜合性疫苗管理法律疫苗管理法。土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的修改為農(nóng)村“三塊地”改革增加了多項(xiàng)創(chuàng)新性規(guī)定。加強(qiáng)規(guī)范性文件管理和監(jiān)督。到2019年底，行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，合法性審核前置和事后審查相結(jié)合的制度發(fā)揮積極作用，有利于從源頭上防止違法行政。

????????依法履行政府職責(zé)更加全面。為進(jìn)一步深化“放管服”改革、轉(zhuǎn)變政府職能，全國(guó)各地完善權(quán)責(zé)清單，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，推進(jìn)相對(duì)集中行政審批權(quán)，實(shí)行了群眾辦事“一趟清”、服務(wù)事項(xiàng)“不見(jiàn)面”“一網(wǎng)辦”“一事通辦”“最多跑一次”等改革，自動(dòng)化行政得到廣泛應(yīng)用，大力推行App辦事、“銀政通”、移動(dòng)支付等，“雙隨機(jī)、一公開”“信用監(jiān)管”更加規(guī)范。“減證便民”和減稅降費(fèi)工作扎實(shí)推進(jìn)，增進(jìn)了群眾的獲得感。此外，“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)已在全國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展。大數(shù)據(jù)與社會(huì)信用體系建設(shè)融合發(fā)展，為政府治理提供了更加有效的信息化手段，但同時(shí)也引發(fā)了一些新問(wèn)題，提出了新挑戰(zhàn)。法治是最好的營(yíng)商環(huán)境?！秲?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》是首部針對(duì)營(yíng)商環(huán)境專門頒布的法規(guī)，體現(xiàn)了中央對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的高度重視，對(duì)于解決行政不作為、亂作為、慢作為等問(wèn)題，創(chuàng)造公平、公正、誠(chéng)信、守法的“軟環(huán)境”具有重要意義?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》也是妥善解決行政協(xié)議糾紛，助推誠(chéng)信政府建設(shè)的重要規(guī)范。

????????政府信息公開機(jī)制更加完善。《政府信息公開條例》實(shí)施11年后迎來(lái)首次修訂，修訂后的條例堅(jiān)持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，擴(kuò)大了主動(dòng)公開的范圍，明確了不公開的具體情形，取消了依申請(qǐng)公開的前提條件，建立健全政府信息管理動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、依申請(qǐng)公開向主動(dòng)公開的轉(zhuǎn)化機(jī)制，體現(xiàn)出建設(shè)開放透明政府的決心。依照《2019年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》，繼續(xù)深化三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、“放管服”改革、重點(diǎn)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開，推進(jìn)重要決策、重要部署執(zhí)行及行政執(zhí)法信息公開。此外，政務(wù)公開的清單化管理將逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋，從“基本目錄”走向“全面目錄”，從正面清單轉(zhuǎn)為負(fù)面清單管理。

????????重大行政決策的科學(xué)化民主化合法化獲有力推動(dòng)。2019年，國(guó)務(wù)院頒布《重大行政決策程序暫行條例》，通過(guò)“列舉＋排除”框定了重大行政決策事項(xiàng)范圍，細(xì)化了公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定五大法定程序，明確了責(zé)任倒查和終身責(zé)任追究等規(guī)定，促進(jìn)了重大行政決策的科學(xué)化民主化法治化。有些地方也出臺(tái)了重大決策程序規(guī)定和細(xì)則，規(guī)定了目錄管理、征詢意見(jiàn)、公開征求意見(jiàn)等配套制度，增加了“廉潔性審查”規(guī)則，將履行決策程序與“容錯(cuò)機(jī)制”相銜接，助力決策質(zhì)量和效率、公信力和執(zhí)行力。

????????行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”深入推行，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法明顯提升。行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項(xiàng)制度”改革，從2017年開始試點(diǎn)到2018年全面推行，再到2019年深入落實(shí)，適用范圍日益廣泛，效果也逐步顯現(xiàn)。有些地方探索“大數(shù)據(jù)+行政執(zhí)法”，建立流程化、規(guī)范化、透明化的執(zhí)法信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法全過(guò)程網(wǎng)上記錄、執(zhí)法結(jié)果網(wǎng)上公示、執(zhí)法數(shù)據(jù)網(wǎng)上統(tǒng)計(jì)、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督。對(duì)于規(guī)范執(zhí)法資格、執(zhí)法程序，防止濫用執(zhí)法權(quán)、選擇性執(zhí)法、任性執(zhí)法等違法行為具有重要意義，是通過(guò)技術(shù)手段促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的新嘗試。2019年，繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)綜合執(zhí)法，破解多頭執(zhí)法難題，在提高執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量方面邁出新步伐。

????????行政復(fù)議實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議更加有效。截至2018年底，全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到復(fù)議申請(qǐng)226萬(wàn)件，立案審理199.7萬(wàn)件，審結(jié)186.4萬(wàn)件。經(jīng)行政復(fù)議后，約70％的案件實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)事了”。行政復(fù)議制度進(jìn)一步規(guī)范化、信息化、專業(yè)化，日益成為實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的“主渠道”。

????????展望2020年，將開啟到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的第一個(gè)階段，到2035年，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)要基本建成。“只爭(zhēng)朝夕，不負(fù)韶華”，扎實(shí)推進(jìn)法治政府建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將是新的一年沉甸甸的任務(wù)。

????????（作者系中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)）