《民法典》即將實(shí)施，《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》已修訂實(shí)施。為貫徹落實(shí)以上新規(guī)，《貴州省土地管理?xiàng)l例》的修訂已迫在眉睫。2020年12月6日，由貴州省法學(xué)會指導(dǎo)，省法學(xué)會礦產(chǎn)資源法學(xué)研究會、國際法學(xué)研究會、貴州省土地學(xué)會、貴州省企聯(lián)法律服務(wù)中心主辦，貴州貴達(dá)律師事務(wù)所承辦，中國知網(wǎng)、袋鼠礦業(yè)俱樂部協(xié)辦的“第二屆國際自然資源法治論壇暨貴州省法學(xué)會礦產(chǎn)資源/國際法學(xué)研究會年會”在貴陽國際生態(tài)會議中心舉辦，論壇主題是“加強(qiáng)新時(shí)代土地制度研究 促進(jìn)土地保護(hù)和合理開發(fā)利用”。近200名與會專家、學(xué)者交流研討研究成果，達(dá)成很多共識。

　　一、耕地、林地保護(hù)

　　（一）以稅法與環(huán)境法的協(xié)同規(guī)制為中心

　　稅法將環(huán)境利益關(guān)系簡化為征納關(guān)系，傳統(tǒng)量能課稅原則需受環(huán)境責(zé)任原則調(diào)整，但仍約束資源保護(hù)工具設(shè)計(jì)適用的邊界。稅法和環(huán)境法制度共同作用于耕地保護(hù)需識別資源特質(zhì)、確認(rèn)各自功能、明確制度分工。應(yīng)確保耕地用途管制主導(dǎo)功能規(guī)范化運(yùn)行，協(xié)調(diào)耕地占用稅與其他土地稅費(fèi)以避免耕地占用稅“掛一漏萬”。具體稅制設(shè)計(jì)應(yīng)嵌入生態(tài)要素、稅收支出聯(lián)動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償，使各項(xiàng)制度形成“合力”。

　　（二）以土地發(fā)展權(quán)的視角

　　耕地保護(hù)制度設(shè)計(jì)中利益失衡導(dǎo)致以行政管制控制耕地?cái)?shù)量的制度雖然取得一定成效，但也面臨公平與效率的矛盾。運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)概念不僅可以解釋該制度的實(shí)質(zhì)，還能為解決問題尋求法律基礎(chǔ)，即必須承認(rèn)和保護(hù)耕地發(fā)展權(quán)，并借鑒域外土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度提出采用市場化模式保護(hù)發(fā)展權(quán)的制度構(gòu)想。

　　（三）以三權(quán)分置制度的視角

　　城市擴(kuò)充和工業(yè)化推進(jìn)使耕地面積縮小。即便及時(shí)彌補(bǔ)，但其質(zhì)量無法保證，且農(nóng)民不再滿足于傳統(tǒng)勞作獲取的微薄收益，呈現(xiàn)向荒廢耕地或過度利用耕地極端靠攏趨勢，二者共同導(dǎo)致了耕地質(zhì)量嚴(yán)重下滑。三權(quán)分置制度并未明確經(jīng)營權(quán)人耕地保護(hù)的應(yīng)盡義務(wù)，政府應(yīng)結(jié)合社會各界力量開展耕地保護(hù)的預(yù)防、檢測和問責(zé)工作。

　　（四）非法占用林地刑事治理情況分析

　　治理非法占用林地要加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，充分發(fā)揮刑事治理的引導(dǎo)、強(qiáng)制、修復(fù)功能。刑事治理作為治理非法占用林地的最后一道防線，不僅要強(qiáng)化底線思維，還要尊重歷史和政策規(guī)定，考慮自然資源保護(hù)和開發(fā)的平衡及其經(jīng)濟(jì)社會效益與民事、行政等各種治理手段相呼應(yīng)。

　　二、土地征收、征用補(bǔ)償

　　（一）土地征收制度下的公共利益界定

　　《土地管理法》部分概念定義不明、兜底性條款范圍界限不清、程序缺乏透明度。應(yīng)從公共利益基礎(chǔ)性理論出發(fā)，結(jié)合土地征收制度下立法和現(xiàn)實(shí)問題，借鑒公共利益界定的理論，嘗試建立四階段界定制度，舉例式、概括式及排除式立法，司法審查堅(jiān)持協(xié)調(diào)原則的途徑，完善公共利益界定。

　　（二）農(nóng)村集體土地征收中公私利益的沖突與平衡

　　城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)對建設(shè)用地需求擴(kuò)張，大量土地被征收，產(chǎn)生征地沖突?！锻恋毓芾矸ā肥状蚊鞔_公共利益概念、規(guī)范征地制度程序、明確土地征收基本原則等。如何在平衡各方利益的同時(shí)又保證土地利用效率最大化是征地工作實(shí)施的關(guān)鍵。因此，規(guī)范征地程序，建立合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是平衡公私利益最重要的法治保障。

　　（三）農(nóng)村集體土地征收中農(nóng)民權(quán)益的保障

　　2020年實(shí)施的《土地管理法》第45條對土地征收符合公共利益的情形予以明確界定，第48條確立了土地征收應(yīng)堅(jiān)持公平、合理補(bǔ)償原則，但土地征收制度在農(nóng)民權(quán)益保障方面仍存不足。主要表現(xiàn)為公共利益界定不合理、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低與范圍過窄以及安置方式單一等。因此，迫切需要對農(nóng)村集體土地征收中存在的問題予以完善，以保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益。

　　三、土地空間規(guī)劃、農(nóng)村土地承包、三權(quán)分置

　　（一）農(nóng)村“三變”改革中的法律問題

　　“三變”改革旨在回應(yīng)農(nóng)村經(jīng)營體制、脫貧攻堅(jiān)和農(nóng)民增收等方面面臨的現(xiàn)實(shí)難題。六盤水市在全國最先進(jìn)行“三變”改革，探索出一條農(nóng)地流轉(zhuǎn)新模式，其成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為其他地區(qū)提供了有益參考?！叭儭备母镆尩褪杖胝呙撠氈赂?，資產(chǎn)增值，且不應(yīng)局限于農(nóng)村扶貧，還應(yīng)考慮其對收入分配格局產(chǎn)生的影響。

　　（二）民法典下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)證券化

　　資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)的性質(zhì)、證券化的流程和法律關(guān)系需以法律形式加以明確。然而，現(xiàn)行的法律體系中有關(guān)土地證券化的相關(guān)規(guī)定有所缺失，應(yīng)先考慮制定具有一定約束力的暫行條例和管理辦法，將農(nóng)地證券納入《證券法》管理范疇，進(jìn)一步明確證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)的涵蓋范圍，完善《信托法》《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定，加快推進(jìn)專門的資產(chǎn)證券化立法，逐步完善相關(guān)法律體系。

　　（三）農(nóng)村宅基地有償退出的問題與對策

　　農(nóng)村宅基地利用中土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，建立和完善農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，不但能增加農(nóng)民的收入，還能提高土地資源的利用率，盤活農(nóng)村的土地資源。但其也面臨著相關(guān)的法律法規(guī)不健全、缺乏激勵(lì)機(jī)制、相關(guān)社會保障政策機(jī)制不到位等問題。探索和建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制十分必要。

　　（四）高效利用農(nóng)村土地資源問題

　　隨著經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展的形勢，有效利用農(nóng)村土地帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為解決農(nóng)村貧困問題的重要突破口。法律規(guī)定了集體土地使用權(quán)，土地使用權(quán)持有者依法享有對土地的占有、使用、收益以及法律規(guī)制下的處分權(quán)。拓寬農(nóng)戶對鄉(xiāng)村企業(yè)土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的處置范圍，加強(qiáng)農(nóng)戶對土地使用權(quán)能的充分利用是當(dāng)前土地改革、盤活閑置土地、振興鄉(xiāng)村的重要舉措。

　　（五）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配法律問題

　　2019年《土地管理法》的修訂實(shí)施，從法律層面掃清集體經(jīng)營性建設(shè)性用地入市的障礙，是土地領(lǐng)域重大的制度性突破。解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地收益分配法律問題需要實(shí)行土地確權(quán)登記，確立“初次分配看產(chǎn)權(quán)，再次分配看增值”的分配原則，建立完善的收益分配法律制度。

　　四、綜合自然資源

　　（一）刑事附帶民事公益訴訟若干問題檢視

　　學(xué)者通過對衢州市刑事附帶民事公益訴訟實(shí)踐的梳理，探討了實(shí)踐中存在的爭議和難點(diǎn)問題，同時(shí)根據(jù)工作需要給出完善建言，以期為檢察機(jī)關(guān)刑事附帶民事公益訴訟的開展提供可借鑒經(jīng)驗(yàn)。

　　（二）合理開發(fā)利用土地促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展

　　鐵路、公路、基建的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張使大量良田、良土被占用,中央提出的十八億畝耕地紅線將很快突破。因此合理開發(fā)利用土地促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。在邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)主要還是發(fā)展農(nóng)業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)，最好從農(nóng)學(xué)專業(yè)選用當(dāng)?shù)卮甯刹俊?/span>

　　（三）土地污染修復(fù)法律制度

　　解決土地污染問題需從兩方面入手，一是從根源上切斷污染源，防止持續(xù)危害行為發(fā)生；二是對被污染的土地通過人為修復(fù)逐步恢復(fù)到原狀。尚無專門關(guān)于土地污染修復(fù)的立法，修復(fù)被污染土地需要明確責(zé)任承擔(dān)主體，對修復(fù)程度、方式等相關(guān)內(nèi)容均需明確。

　　（四）科學(xué)思維視角下的國土空間規(guī)劃立法工作思路

　　加強(qiáng)對國土空間規(guī)劃立法工作的方法性思維問題進(jìn)行思路探索，有助于從理論維度科學(xué)解決“如何獲得良法”之難題。類型化思維能保持國土空間規(guī)劃立法者所塑造法律規(guī)范的確定性與開放性之有效平衡；體系化思維能幫助國土空間規(guī)劃立法者處理各級法律法規(guī)之間的連貫性和系統(tǒng)性；法權(quán)化思維能助益國土空間規(guī)劃立法者化解不同法權(quán)主體之間空間權(quán)力與權(quán)利的運(yùn)行沖突。

　　（五）鋼鐵企業(yè)土地資源盤活優(yōu)化

　　鋼鐵行業(yè)相繼采取淘汰落后產(chǎn)能、化解過剩產(chǎn)能、環(huán)保搬遷等舉措以實(shí)現(xiàn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。如何處置及盤活具有重要價(jià)值的存量土地資產(chǎn)，在改革創(chuàng)新過程中發(fā)揮企業(yè)土地資產(chǎn)最大的經(jīng)濟(jì)社會效益，如何盤活生產(chǎn)廠區(qū)未充分利用的土地資產(chǎn)，并圍繞鋼鐵“生態(tài)圈”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，創(chuàng)造更大的價(jià)值，是大型鋼鐵企業(yè)和地方政府需重點(diǎn)思考的課題。

　　貴州省政協(xié)原副主席武鴻麟、貴州省社會科學(xué)院黨委書記吳大華、貴州省法學(xué)會專職副會長兼秘書長徐文山、貴州省高級人民法院審判委員會原專職委員張德昌等與會專家學(xué)者一致認(rèn)為，舉辦論壇是發(fā)揮法學(xué)法律專家學(xué)者服務(wù)黨委政府工作大局、服務(wù)地方立法執(zhí)法司法實(shí)踐的重要舉措。論壇組委會表示，將共同努力推動(dòng)自然資源法治研究再上新臺階，為貴州自然資源立法、司法、執(zhí)法和守法提供有益參考。

　?。ㄙF州省法學(xué)會供稿）