1948年9月20日，董必武當選華北人民政府主席。自此，他有了實施法治夢想的真正舞臺。

　　在此期間，他主持召開的華北臨時人民代表大會成為全國人民代表大會的前奏和雛形；他“有法可依”的法治理念，對中共八大提出“依法辦事是進一步加強法制的中心環(huán)節(jié)”“有法可依”“有法必依”有直接影響；他率先實施的“寬嚴相濟”“少殺、慎殺”的刑事政策沿用至今……

　　我們完全有理由這樣說，董必武領導的華北人民政府的法治建設，是他實施法治夢想的真正開始，也是新中國法治建設的雛形。

　　制定選舉法規(guī)，充分發(fā)揚民主

　　從1947年8月7日開始，中國人民解放軍實現了全國性的戰(zhàn)略大進攻。1948年4月30日，中共中央發(fā)布“五一”勞動節(jié)口號，響亮地提出：“為了打倒蔣介石，建立新中國而奮斗”，得到了全國各民主黨派的熱烈響應。同時，毛澤東提出“軍隊向前進，生產長一寸，加強紀律性，革命無不勝”號召。當時，晉察冀與晉冀魯豫的地域已連成一片，兩區(qū)合并，在軍事、政治、經濟、文化各方面合作的條件都已具備。于是，5月9日，中共中央和毛澤東決定晉察冀、晉冀魯豫兩大解放區(qū)合并為華北解放區(qū)，兩邊區(qū)政府合并為華北聯(lián)合行政委員會，由董必武擔任主席。中共中央交給華北人民政府的任務是：建設好華北解放區(qū)，使華北解放區(qū)成為鞏固的根據地，從人力物力上大力支援全國解放戰(zhàn)爭；摸索、積累政權建設和經濟建設的經驗，為全國解放后人民共和國的建立做好準備。

　　1948年8月6日，董必武被推選為華北臨時人民代表大會常務主席。7日，他主持召開華北臨時人民代表大會，在大會上致開幕詞時指出：華北臨時人民代表大會將成為全國人民代表大會的前奏和雛形，是中國民主革命歷史中劃時代的一次大會，在中國民主革命歷史上將占有光榮的篇章。

　　民主革命是復雜的。董必武為了加強統(tǒng)戰(zhàn)工作，讓黨員轉變觀念，適應民主政權建設，專門召開華北臨時人民代表大會黨員會議，要求大家要用民主方式、民主精神，在民主生活上，對待黨外人士，必須要有傾聽反對者意見的態(tài)度、說理的態(tài)度、有組織有團體的態(tài)度，爭取團結黨外人士。他強調，我們的政權是“以無產階級領導的，以工農聯(lián)盟為基礎的，包括民主、愛國人士共同組成的人民民主政權”。9月20日，在華北人民政府委員會第一次會議上，董必武被選為華北人民政府主席。

　　華北人民政府成立后，董必武立即組織制定政權組織和選舉法規(guī)。在他的領導下，先后起草、制定了《華北人民政府組織大綱》《華北人民政府辦事通則》等政權組織方面的法規(guī)以及《華北人民政府委員會委員選舉辦法》《華北區(qū)村縣人民代表會議代表選舉條例（草案）》等選舉法規(guī)。

　　為了更好地發(fā)揮人民代表大會的優(yōu)越性，董必武要求“選好人民代表大會的代表，開好人民代表大會”。他認為，在鄉(xiāng)一級，由人民直接選舉直接撤換為最好。因為同鄉(xiāng)人都較熟識，是完全可以做到的。“但縣的、省的、全國的代表大會的代表怎樣產生就比較復雜，大家可以議論，留待以后解決?！绷硗庖小皦蛲ㄓ谩钡倪x舉法?！拔覀兊倪x舉法，就要把不利于人民行使自己的權利的那些東西統(tǒng)統(tǒng)廢掉，……選舉法一定要簡單明了，使人民易懂易行?！敝挥羞m合廣大群眾的選舉法，人民才能選舉出他們的代表來，行使他們的民主權利。“當然我們還要規(guī)定，當選代表還須向選民報告工作，這是資產階級沒有的?！遍_好人民代表大會，就要充分發(fā)揚民主。“既有民主又有集中，使人民真感覺到自己就是國家的主人，調動其更大的積極性”，真正體現廣大人民群眾的意志。

　　華北人民政府法規(guī)中的許多規(guī)定，都成為新中國中央人民政府組織規(guī)程中的范本，尤其有關選舉規(guī)定，對當今的選舉立法，都有借鑒作用。

　　今天，董必武等老一輩無產階級革命家設想的民主選舉方案，如《華北區(qū)村縣人民代表會議代表選舉條例（草案）》規(guī)定，要求“村、縣人民代表會議代表，由選民用普遍、平等、直接、無記名秘密投票法選舉之”；“各候選人在不妨害選舉秩序下，均得提出競選綱領及主張”；當選代表向選民報告工作等具體措施變得可行，人民代表大會制度的優(yōu)勢也必將得到更大的發(fā)揮。

　　領導法治建設，傳播法治理念

　　董必武一生崇尚法治，依法辦事是他的法治信條。在他擔任華北人民政府主席期間，他踐行依法施政。

　　在華北人民政府成立時，董必武指出：華北人民政府是“由游擊式過渡到正規(guī)式的政府”。他強調：“正規(guī)的政府，首先要建立一套正規(guī)的制度和辦法?！薄罢?guī)的政府辦事就要講一定的形式。不講形式，光講良心和記憶，會把事情辦壞的?！薄拔覀兪侨嗣襁x舉出來的，我們要向人民負責，人民要求我們辦事要有制度、有紀律，無制度、無紀律一定辦不好事情。政府規(guī)定的制度一定要遵守，不遵守就是違犯紀律?！薄敖⑿碌恼?，自然要創(chuàng)建法律、法令、規(guī)章、制度。我們把舊的打碎了，一定要建立新的。否則就是無政府主義。如果沒有法律、法令、規(guī)章、制度，那新的秩序怎樣維持呢？因此新的建立后，就要求按照新的法律規(guī)章制度辦事。這樣新的法令、規(guī)章、制度，就要大家根據無產階級和廣大勞動人民的意志和利益來擬定?！?/span>

　　為了強調法律的重要性，為了新政權能“有法可依”，他曾提過：“惡法勝于無法?！碑斎?，董必武提出的“惡法”不是邪惡的法律，而是不科學或有毛病的法律。他解釋說：“惡法”是指我們初創(chuàng)，一時還不完備的法?！拔覀兊姆m然一時還不可能盡善盡美，但總比無法要好?！?/span>

　　在華北人民政府成立半年之時，他用馬克思主義的法律觀闡述法律的本質，致力廢除舊的法律體系，建立新的完整的法律體系。他認為，法律是社會生產關系在立法上的表現形式，通過國家權力而實現其強制力，是階級斗爭的形式及工具，而所有舊的封建地主官僚資產階級的法律，諸如六法全書之類，都是蒙蔽階級壓迫的實質，根本是反動的，所以必須以無產階級的正確的法律觀，總結人民革命多年來的政治措施及對每一問題的處理方法，而后草擬新的法律條文，這樣才能符合人民的意志。因此，廢除國民黨的六法全書及其一切反動法律，是當時迫切要做的工作，也是適用新法律的前提條件，更是體現了當時的政治立場。

　　于是，華北人民政府頒布了《廢除國民黨的六法全書及其一切反動法律的訓令》，要求“各級人民政府的司法審判，不得再援引其條文”。揭露國民黨的法律的本質，“是為了保護封建地主、買辦、官僚資產階級的統(tǒng)治與鎮(zhèn)壓廣大人民的反抗”，“是廣大勞動人民的枷鎖”，“和世界各國資產階級一樣，為著緩和勞動人民的反抗，不能不假裝公正，掩蔽其階級專政的實質”。要求各級人民政府特別是司法工作者，“用革命精神來學習馬列主義、毛澤東思想的國家觀、法律觀，學習新民主主義的政策、綱領、法律、命令、條例、決議，來搜集與研究人民自己的統(tǒng)治經驗，制作出新的較完備的法律來?！?/span>

　　之后，董必武不斷發(fā)出建設“新法律”之聲。在1949年6月26日出席中國新法學研究會發(fā)起人大會上，他指出：“目前我們雖無完備的法典，但解放區(qū)已有很多單行條例、綱領、命令、法律大綱、決議等提供我們學習?！毕Ｍ按蠹覍W習馬列主義與毛澤東思想的社會觀與法律觀，共同努力，建設新法律完整體系”。

　　在1949年10月15日的《華北人民政府一年來工作報告》中，他肯定了一年來華北人民政府在宣傳新法學思想、組織新法學研究會、舉辦新法學研究院和政法大學、培養(yǎng)新法學干部等，為新民主主義的法制工作與司法工作所取得的成績?！巴瑫r，正在計劃，‘根據新民主主義的各種政策、綱領、法律、條例、命令、決議等加以系統(tǒng)的整理，及時起草各種統(tǒng)一的法律。如民事刑事法律等’。以應急需?！痹俅沃赋觯骸敖窈螅择R列主義的法律觀的普遍真理，與人民司法的具體實踐相結合，以建設新的法律，這是唯一正確的方針?！?/span>

　　董必武內心一直希望在廢除國民黨反動統(tǒng)治的一切法律以后，“創(chuàng)立人民的法典，建立與健全新民主主義的司法制度”。由于當時的歷史背景，他的宏愿沒有真正得到實現，但他的“有法可依”的法治理念，對1956年中共八大提出“依法辦事是進一步加強法制的中心環(huán)節(jié)”“有法可依”“有法必依”有直接影響。董必武的這一法治思想，深遠地影響著我國法治的發(fā)展和進步，是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的社會主義法制原則的源泉，在新中國法制建設史上具有里程碑式的意義。

　　堅持以人為本，弘揚法治精神

　　在廢除國民黨的六法全書及其一切反動法律以后，董必武疾呼建立新的法律體系。董必武領導的華北人民政府委員會及其相關部門，在存續(xù)的十三個月里，先后制定、頒布了兩百多項法令、訓令、條例、規(guī)章、通則、細則等，涵蓋了建政、經濟建設、公安司法、民政、金融、財政稅務、教育科技、文化衛(wèi)生等諸方面內容。這些法規(guī)在現在看來，雖然存在著一定的不足，但“治與世宜則有功”。其中，充分體現了為百姓著想、扶危濟困等以人為本的法治精神。

　?。ㄒ唬﹪栏袼佬虖秃耍鹬睾捅Ｕ先藱?/span>

　　華北人民政府時期，全國仍處在戰(zhàn)爭狀態(tài)，就在華北解放區(qū)，也有少數接敵區(qū)，戰(zhàn)爭依然存在。對待死刑的政策，《華北人民政府施政方針》作了明確的規(guī)定：“保障人民的合法的民主自由權利。……判處死刑的執(zhí)行，除邊沿區(qū)、游擊區(qū)應由行政公署核準外，鞏固地區(qū)一律須經華北人民政府核準?！彪m然邊沿區(qū)和游擊區(qū)判處死刑由行政公署核準，但需報華北人民政府批準。1948年9月27日，太行行署認為游擊區(qū)判處死刑案件若經華北人民政府批準，案件資料來往至少要一個月，會喪失時機，有損“擴大我方政治影響，爭取廣大群眾”。華北人民政府于10月5日，同意他們的建議，但要求“由行署批準之死刑案件，須同犯罪事實及判決理由，呈報本府備查。至于一般不含政治性質之普通刑事案犯罪當處死者，則仍應依照正常司法手續(xù)呈報本府批準后執(zhí)行”。

　　僅過十多天，10月23日，華北人民政府就發(fā)布了《關于死刑案件須報華北人民法院審核并經主席批準的通令》，指出人民法院辦案中存在的種種程序問題，要求“我們司法工作者應該改變過去的作風，請求司法手續(xù)。尤其是死刑案件，辦理更應慎重”。進一步要求“被告人聲明不上訴，或超過上訴期間未提起上訴時，該司法機關即備文檢同該案卷判，呈送華北人民法院審核，并經主席核準才得執(zhí)行”。11月22日，華北人民政府發(fā)布指令，答復邊沿區(qū)、游擊區(qū)：判處死刑亦應執(zhí)行宣判及送達證書等手續(xù)，并告以上訴期限和上訴機關，被告人如有不服，應即允許其上訴。這是民主政府尊重人民民主權利、貫徹民主精神的具體表現。?

　　華北人民政府成立半年后，董必武于1949年2月22日作了《關于華北人民政府成立以來的工作概況報告》，對死刑的處理作了總結，他說：“關于過去在土地改革斗爭中曾經發(fā)生過的某些亂捕亂殺現象早已徹底克服了，為了慎重死刑，去年十月又重申死刑的復核與宣判制度，建立請示報告制度，各地區(qū)為此亦均召開了司法會議，嚴格整飭。截至去年底止，統(tǒng)計三個月來全區(qū)經本府法院核準執(zhí)行死刑的案件共計二十七件?！?月23日，華北人民政府頒布《為確定刑事復核制度的通令》，再次重申了被告人的權利，以及須經華北人民政府復核，報華北人民政府主席批準，判決方能生效。

　　同年10月15日，董必武在《華北人民政府一年來工作報告》中指出：一年來華北人民政府根據施政方針，獲得了成績，并積累了經驗。司法制度已大體建立，如建立統(tǒng)計報告制度，正確執(zhí)行宣判送達與上訴制度，審判重證據不重口供，坦白書只作參考，嚴禁刑訊等。特別是亂捕亂殺現象，去春即已糾正，已不存在；本府成立后已完全作到了全區(qū)死刑復核制度，特別慎重。如自去年十月初至今年六月底共復核死刑案一百三十八起，案犯一百六十二人，最后核準死刑者一百一十四件，案犯一百二十九人；改判徒刑九件，案犯十七人；發(fā)還更審十五件，案犯十六人。施政方針關于“保護人民的身體自由和安全”的規(guī)定，業(yè)已貫徹實行。在董必武的領導下，通過華北人民政府相關部門的共同努力，建立起了死刑程序的基本框架，從程序上防止冤假錯案的發(fā)生，也貫徹了“寬嚴相濟”“少殺、慎殺”的刑事政策。

　　董必武不僅在華北人民政府時期堅持慎用死刑、少殺慎殺，在蘇區(qū)，或是在新中國成立后，同樣如此。但在“文革”期間以及“文革”以后，到20世紀80年代初期，我國一度曾側重死刑的懲罰、打擊犯罪功能，實行“嚴打”“依法從重、從快”的刑事政策，將“殺人、強奸、搶劫、爆炸以及其他嚴重危害公共安全和社會治安判處死刑的案件”的死刑核準權下放至省、自治區(qū)、直轄市的高級人民法院行使，導致刑事二審程序與死刑復核程序合二為一。這樣，難免會出現冤假錯案，其教訓是深刻的。2006年10月31日，全國人大常委會通過了《關于修改<中華人民共和國人民法院組織法>的決定》，從2007年1月1日起，最高人民法院收回死刑復核權，回歸毛澤東、董必武等老一輩革命家制定的“寬嚴相濟”“少殺、慎殺”的刑事政策，切實保障人權。

　　（二）倡導調解，促進群眾團結

　　古人云：法與時轉則治。華北人民政府在總結華北解放區(qū)的調解經驗基礎上，根據新形勢，制定了《關于調解民間糾紛的決定》（以下簡稱《決定》），為調解民間糾紛提供了政策法律依據?！稕Q定》認為，調解是人民的民主生活之一部分，教育的意義很大?！稕Q定》規(guī)定了調解的組織，包括民間調解、政府調解和司法調解。政府調解要求村、區(qū)政府設立相應的調解委員會。這在之前的《華北區(qū)村縣人民政權組織條例（草案）》也作了相關的規(guī)定：“村政府、區(qū)公所為調解民間糾紛，得設立調解委員會。”司法調解又規(guī)定了三種調解方式：一是法庭調解，在法庭上勸導雙方和解息訟；二是指定雙方所信任的人在庭外調解；三是審判員到有關地點，召集當地群眾，大家評理，借以找出雙方都能接受的和解辦法，是調解也是審判。此種庭外調解和評理調解，無不體現了以人為本的服務品質。

　　《決定》對調解的范圍等作了規(guī)定，主要包括民事案件及輕微刑事案件，但也都有例外。民事案件違反法律之強制規(guī)定（強制規(guī)定：如法令禁止買賣婚姻、禁止早婚、禁止超過規(guī)定的租金或利息等），刑事案件損害國家社會公共治安及損害個人權益較重者，都不得進行調解。調解不能無原則的“和稀泥”，也不應強人服從，其有堅持不服者，應即依法進行審判?！稕Q定》希望各級政府在研究執(zhí)行，進行收集調解的好壞例子，總結經驗創(chuàng)造新的方法?！稕Q定》的實施，對促進人民團結，維護社會秩序，支持人民解放戰(zhàn)爭、奪取全國勝利起到了重要的作用。

　　能用調解的方式處理，說明這是人民的內部矛盾，我們應當從加強團結、有利生產的目的出發(fā)，多用調解，善于用調解的辦法解決糾紛，只有對那些必須經過訴訟和審判來解決的，才依法判決。人民法院曾冷落過用調解的方法解決民事案件和輕微的刑事案件，而事實上，通過調解的方法進行結案，不僅有利于糾紛的解決，減少群眾的訟累，也有利于加強干部同群眾的聯(lián)系，促進群眾相互間的團結。

　　雖然領導華北人民政府僅僅13個月，但是董必武建樹甚多。無論在政權建設方面，還是法制建設方面，都有著突出貢獻，提出了許多獨創(chuàng)性的見解，在全面推進依法治國的今天，仍具有鮮活的生命力。