衛(wèi)生限制性措施的國(guó)際法規(guī)制：挑戰(zhàn)與調(diào)整

——以IHR（2005）和SPS協(xié)定為視角

【中國(guó)法治國(guó)際論壇(2021)主題征文】　

摘要：衛(wèi)生安全與貿(mào)易間關(guān)系的平衡是國(guó)際衛(wèi)生法和國(guó)際貿(mào)易法共同追求的目標(biāo)，但各有側(cè)重。2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》（IHR）規(guī)定了國(guó)家實(shí)施額外衛(wèi)生措施應(yīng)遵循的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序義務(wù)，但問(wèn)責(zé)機(jī)制缺位。以SPS協(xié)定為代表的WTO法及其爭(zhēng)端解決機(jī)制以規(guī)則為導(dǎo)向調(diào)控精細(xì)，但無(wú)法及時(shí)解決臨時(shí)性衛(wèi)生措施造成的貿(mào)易限制，且規(guī)制的衛(wèi)生措施范圍有限。加強(qiáng)WHO內(nèi)部框架下的制度性遵約機(jī)制、轉(zhuǎn)變對(duì)WHO的功能定位以及加強(qiáng)WHO與相關(guān)國(guó)際組織的合作是可供選擇的解決路徑。

關(guān)鍵詞：衛(wèi)生限制性措施 《國(guó)際衛(wèi)生條例》 SPS協(xié)定??國(guó)際合作

　　2005年世界衛(wèi)生大會(huì)通過(guò)的《國(guó)際衛(wèi)生條例》構(gòu)建了一個(gè)在預(yù)防、抵御和控制疾病國(guó)際傳播方面加強(qiáng)全球公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)，并避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的國(guó)際法律框架。自2020年1月30日世界衛(wèi)生組織（WHO）總干事宣布Covid-19病毒疫情為國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（public health emergency of international concern, PHEIC）以來(lái)，超過(guò)200個(gè)國(guó)家（地區(qū)）宣布了緊急狀態(tài)并采取了各種限制性措施，包括對(duì)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和旅行具有重大影響的臨時(shí)衛(wèi)生措施。其中一些措施，如16位國(guó)際知名衛(wèi)生法學(xué)家在《柳葉刀》雜志上發(fā)表的評(píng)論所指出的，“公然無(wú)視及時(shí)報(bào)告任何額外衛(wèi)生措施的法律要求，使WHO無(wú)法協(xié)調(diào)世界對(duì)公共衛(wèi)生緊急情況的反應(yīng)，并使各國(guó)無(wú)法相互追究其根據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)?！痹趪?guó)家安全、國(guó)家主權(quán)以及貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)利益均納入公共衛(wèi)生敘事的背景之下，有必要進(jìn)一步探討國(guó)際衛(wèi)生法和國(guó)際貿(mào)易法規(guī)制衛(wèi)生措施的異同及不足所在，并探求突破當(dāng)前困境以促進(jìn)國(guó)際衛(wèi)生治理與國(guó)際貿(mào)易秩序良性互動(dòng)發(fā)展的解決路徑。

　　一、《國(guó)際衛(wèi)生條例》(2005)對(duì)額外衛(wèi)生措施的規(guī)制

　?。ㄒ唬?duì)衛(wèi)生安全與貿(mào)易間關(guān)系的平衡

　　公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)與貿(mào)易之間的關(guān)系，一直是傳染病控制國(guó)際制度處理的核心議題之一。自十九世紀(jì)后半期開(kāi)始的國(guó)際衛(wèi)生機(jī)制就既關(guān)乎衛(wèi)生問(wèn)題，又關(guān)乎貿(mào)易問(wèn)題，而非僅僅是出于衛(wèi)生問(wèn)題的考量。1969年《國(guó)際衛(wèi)生條例》（“《條例（1969）》”）在前言中載明了處理衛(wèi)生與貿(mào)易之間關(guān)系的“最大安全”和“最小干擾”這兩個(gè)目標(biāo)。國(guó)際公共衛(wèi)生法學(xué)者戴維·費(fèi)德勒（David Fidler）教授認(rèn)為，這兩項(xiàng)互補(bǔ)的原則，“理論上，綜合形成了關(guān)于傳染病控制的總體國(guó)際法律制度”。以此為基礎(chǔ)，《條例（1969）》根據(jù)不同的疾病病種，就國(guó)家可以實(shí)施的最大限度衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施規(guī)定了“正面清單”。但由于所適用病種的有限性，以及疫區(qū)國(guó)家因擔(dān)心影響貿(mào)易往往滯后通報(bào)，與防疫國(guó)家為加強(qiáng)防控往往采取過(guò)度衛(wèi)生措施之間的惡性循環(huán)，《條例（1969）》實(shí)際上并未能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。2005年修訂的《國(guó)際衛(wèi)生條例》（“《條例》”）大幅變革了《條例（1969）》的疾病監(jiān)測(cè)模式，不再局限于病種或傳播方式，而是就有可能構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，規(guī)定了締約國(guó)的通報(bào)義務(wù)及WHO總干事在確定PHEIC后發(fā)布相關(guān)臨時(shí)建議的程序。在考慮公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)措施對(duì)貿(mào)易可能產(chǎn)生的影響方面，《條例》繼續(xù)秉持了平衡衛(wèi)生與貿(mào)易，“避免對(duì)國(guó)際交通和貿(mào)易造成不必要干擾”的目標(biāo)。

　　（二）國(guó)家采取更嚴(yán)格衛(wèi)生措施的自主權(quán)

　　在國(guó)際衛(wèi)生法的發(fā)展歷程中，一直以來(lái)最具爭(zhēng)議的一個(gè)問(wèn)題是各國(guó)是否有權(quán)實(shí)施更嚴(yán)格的衛(wèi)生措施？發(fā)達(dá)國(guó)家一直以來(lái)均持強(qiáng)烈的反對(duì)態(tài)度，擔(dān)心會(huì)妨礙貿(mào)易流通，而發(fā)展中國(guó)家則更多基于本國(guó)控制疾病蔓延的公共衛(wèi)生能力不足而堅(jiān)決擁護(hù)。1926年的巴黎《國(guó)際衛(wèi)生公約》中第一次規(guī)定各國(guó)應(yīng)避免實(shí)施逾越公約規(guī)定的更嚴(yán)格措施，這種態(tài)度也體現(xiàn)在2005年之前的《國(guó)際衛(wèi)生條例》之中。?但2005年《條例》的修訂反映了發(fā)達(dá)國(guó)家的轉(zhuǎn)變。例如，美國(guó)認(rèn)為，盡管WHO希望在提供安全防范疾病國(guó)際傳播的必要性和避免對(duì)國(guó)際交通的不必要干擾之間取得平衡，但提出的一些措施未能實(shí)現(xiàn)權(quán)利平衡，且對(duì)會(huì)員國(guó)的主權(quán)構(gòu)成不允許的侵犯。美國(guó)和歐共體等提出，不應(yīng)侵犯或干涉WHO會(huì)員國(guó)保護(hù)其公共衛(wèi)生的主權(quán)權(quán)利，在滿足相稱性、不歧視以及具有科學(xué)依據(jù)的情況下，應(yīng)給予會(huì)員國(guó)靈活性實(shí)施比WHO建議的保護(hù)水平更高的衛(wèi)生措施。這表明的是，盡管國(guó)際傳染病防控戰(zhàn)略已從以入口控制為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽搭^控制為主，但發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家越來(lái)越趨同于在國(guó)內(nèi)防控上尋求更大的自主權(quán)以保護(hù)本國(guó)的公共衛(wèi)生安全。最終達(dá)成的《條例》融合了上述意見(jiàn)，主要體現(xiàn)為WHO的臨時(shí)和長(zhǎng)期建議不具有約束力，以及國(guó)家在遵守相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和程序的前提下可以在總干事的建議之外采取額外的衛(wèi)生措施。其結(jié)果是既賦予WHO發(fā)布建議的權(quán)力，以使WHO作為全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域的權(quán)威機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)國(guó)際公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮更好的引領(lǐng)作用，也賦予國(guó)家在接受WHO的建議和采取更嚴(yán)格的衛(wèi)生措施方面以更大的自主權(quán)。

　?。ㄈ﹪?guó)家采取額外衛(wèi)生措施的自主權(quán)限度

　　2005年《條例》授權(quán)WHO總干事在宣布PHEIC的同時(shí)根據(jù)突發(fā)事件委員會(huì)的意見(jiàn)發(fā)布不具約束力的臨時(shí)建議，以說(shuō)明締約國(guó)對(duì)人員和對(duì)行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和郵包應(yīng)該采取的衛(wèi)生措施。以WHO的建議為基礎(chǔ)，《條例》允許締約國(guó)為應(yīng)對(duì)特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或PHEIC，依據(jù)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法采取比WHO的建議保護(hù)水平更高的衛(wèi)生措施，包括對(duì)過(guò)境交通工具和貨物及對(duì)入境交通工具和旅行者原本禁止使用的衛(wèi)生措施，以及允許對(duì)旅行者和受染交通工具采取的額外衛(wèi)生措施。

　　《條例》明確將對(duì)國(guó)際交通造成明顯干擾的額外衛(wèi)生措施界定為“拒絕國(guó)際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤入境或出境24小時(shí)以上”，這類措施包括對(duì)人員和貨物具有更大限制性的衛(wèi)生檢疫和進(jìn)口限制措施，對(duì)國(guó)際貿(mào)易會(huì)產(chǎn)生重要影響。為此，《條例》規(guī)定了各國(guó)采取額外衛(wèi)生措施必須遵守的實(shí)體性原則和標(biāo)準(zhǔn)，包括：（1）合理性和必要性原則，即這些措施對(duì)國(guó)際交通造成的限制不應(yīng)超過(guò)能實(shí)現(xiàn)適度保護(hù)健康的其他合理可行措施；（2）科學(xué)性原則，即采取衛(wèi)生措施應(yīng)基于：科學(xué)原理、可獲得的科學(xué)證據(jù)和現(xiàn)有信息、WHO的任何現(xiàn)有特定指導(dǎo)或建議；（3）透明度和不歧視原則。其中的第（1）項(xiàng)和第（2）項(xiàng)內(nèi)容與WHO在考慮臨時(shí)建議時(shí)應(yīng)遵循的原則和標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上是相似的。

　　在程序性義務(wù)方面，如果締約國(guó)實(shí)施的額外衛(wèi)生措施“對(duì)國(guó)際交通造成明顯干擾”，該國(guó)在采取這些措施后的48小時(shí)內(nèi)應(yīng)向WHO通報(bào)，并向WHO提供采取此類措施的公共衛(wèi)生依據(jù)和有關(guān)科學(xué)信息。WHO可以要求國(guó)家重新考慮是否執(zhí)行此類措施，而采取額外措施的締約國(guó)必須在三個(gè)月內(nèi)依據(jù)WHO的建議和《條例》確立的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)這種措施進(jìn)行審查。?

　?。ㄋ模┑?3條實(shí)施情況的實(shí)證考察

　　實(shí)踐中，在Covid-19病毒疫情之前，WHO就歷次PHEIC發(fā)布的臨時(shí)建議中均要求締約國(guó)不應(yīng)限制國(guó)際交通和貿(mào)易。自2011年以來(lái)，WHO在實(shí)施《條例》的年度報(bào)告中列明了締約國(guó)采取額外衛(wèi)生措施的情況。《條例》審查委員會(huì)在2011年關(guān)于禽流感疫情的報(bào)告中指出，受WHO調(diào)查的56個(gè)國(guó)家采取了超出臨時(shí)建議的措施，其中有6個(gè)國(guó)家限制來(lái)自墨西哥等疫情國(guó)家的動(dòng)物或貨物入境。這些國(guó)家均未主動(dòng)履行向WHO通報(bào)并提供公共衛(wèi)生理由的義務(wù)，在WHO提出要求后，也并非所有國(guó)家都作了說(shuō)明。審查委員會(huì)認(rèn)為，第43條是《條例》的基石，但由于《條例》未對(duì)不遵約行為規(guī)定制裁辦法，因此提高透明度，增強(qiáng)以證據(jù)為基礎(chǔ)的額外措施決策，可以緩解其他國(guó)家的憂慮，并改進(jìn)國(guó)際應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)。?

　　在2011年之后，WHO秘書處開(kāi)始對(duì)額外衛(wèi)生措施進(jìn)行監(jiān)測(cè)并與會(huì)員國(guó)進(jìn)行交流，確認(rèn)有關(guān)措施的確切性質(zhì)和公共衛(wèi)生理由。但不遵守第43條的情況并未見(jiàn)顯著改善。在2014年的埃博拉疫情中，有69個(gè)國(guó)家采取了嚴(yán)重干擾國(guó)際交通的額外措施，卻很少有國(guó)家主動(dòng)向WHO通報(bào)，在秘書處發(fā)出核實(shí)要求后，只有40%的締約國(guó)作出了說(shuō)明。而且，部分取消航班和簽證的締約國(guó)卻主張這些措施與衛(wèi)生無(wú)關(guān)，因此不屬于《條例》的范圍。審查委員會(huì)認(rèn)為，鑒于《條例》不包括制裁措施，而且不建議修訂《條例》，因此，遏制不必要的破壞性應(yīng)對(duì)措施的最佳方法是對(duì)公眾披露情況。簡(jiǎn)而言之，通過(guò)提高透明度加強(qiáng)問(wèn)責(zé)。

　　在今年的Covid-19病毒疫情中，WHO在2020年1月30日第一次宣布PHEIC發(fā)布的臨時(shí)建議中同樣建議締約國(guó)不對(duì)疫情暴發(fā)國(guó)采取旅行或貿(mào)易限制措施。在宣布為大流行病之前，根據(jù)中國(guó)貿(mào)促會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止到2020年3月9日，對(duì)中國(guó)活體動(dòng)/植物實(shí)行進(jìn)口禁運(yùn)或限制的有18個(gè)國(guó)家，對(duì)來(lái)自中國(guó)的貨物、進(jìn)出境工具及人員施加嚴(yán)格的檢驗(yàn)、檢疫、檢查措施的有143個(gè)國(guó)家（地區(qū)）。在3月11日宣布為大流行病之后，截止到4月20日，對(duì)中國(guó)活體動(dòng)/植物實(shí)行進(jìn)口禁運(yùn)或限制的仍有27個(gè)國(guó)家（地區(qū)）。而依據(jù)WHO發(fā)布的每日“情勢(shì)報(bào)告”，截止到3月10日，共有45個(gè)國(guó)家向WHO通報(bào)了對(duì)國(guó)際交通造成明顯干擾的額外衛(wèi)生措施并說(shuō)明了公共衛(wèi)生理由。從上述數(shù)據(jù)對(duì)比來(lái)看，大部分國(guó)家并未向WHO通報(bào)額外措施。

　　2020年5月1日，在WHO總干事宣布Covid-19病毒疫情仍是PHEIC的同時(shí)，也就“額外衛(wèi)生措施”對(duì)所有締約國(guó)發(fā)布了內(nèi)容詳盡的臨時(shí)建議。在建議中，WHO強(qiáng)調(diào)應(yīng)根據(jù)定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、傳播模式、成本效益分析、大流行病的演變以及新冠病毒的科學(xué)知識(shí)審查旅行和貿(mào)易措施，建議締約國(guó)除依據(jù)相關(guān)國(guó)際協(xié)定實(shí)施對(duì)公共衛(wèi)生具有重要意義的貿(mào)易限制之外，不要施加其他限制，特別是避免限制食品、醫(yī)療和其他必需品的國(guó)際運(yùn)輸，允許有效應(yīng)對(duì)大流行所需的必要人員的安全流動(dòng)，并要求締約國(guó)繼續(xù)根據(jù)《條例》向WHO提供關(guān)于額外衛(wèi)生措施的適當(dāng)公共衛(wèi)生理由。這可以理解為是WHO對(duì)《條例》第43條在Covid-19病毒疫情下如何具體適用的一種權(quán)威性的指導(dǎo)性意見(jiàn)。

　　二、SPS協(xié)定對(duì)貿(mào)易限制性衛(wèi)生措施的規(guī)制

　　（一）WTO法對(duì)貿(mào)易與公共衛(wèi)生利益的平衡

　　平衡貿(mào)易和公共衛(wèi)生利益一直也是WTO法的目標(biāo)之一。1947年《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》即允許締約方為保護(hù)人類健康實(shí)施違反GATT義務(wù)的措施。在貨物貿(mào)易方面，WTO的《關(guān)貿(mào)總協(xié)定（1994）》（“GATT 1994”）、《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》（“SPS協(xié)定”）和《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（“TBT協(xié)定”）均承認(rèn)WTO成員為保護(hù)人類健康有限制貿(mào)易的權(quán)利，但這項(xiàng)權(quán)利的實(shí)施需滿足各涵蓋協(xié)定規(guī)定的具體標(biāo)準(zhǔn)，以確保在情形相同的國(guó)家之間不構(gòu)成任意或不合理的歧視，不對(duì)國(guó)際貿(mào)易構(gòu)成變相的限制。在服務(wù)貿(mào)易方面，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（“GATS”）也作了與GATT 1994類似的規(guī)定，即在滿足必要性和不歧視的前提下，允許成員為保護(hù)人類健康采取限制性措施。在與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面，《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（“TRIPS協(xié)定”）規(guī)定WTO成員可采取為保護(hù)公共健康所必需的措施，只要此類措施與協(xié)定的規(guī)定一致，并規(guī)定了相關(guān)的例外和靈活性條款。2001年WTO第四屆部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《TRIPS協(xié)定與公共健康多哈宣言》也明確指出，TRIPS協(xié)定不能夠也不應(yīng)當(dāng)妨礙各成員采取措施以保護(hù)公共健康。?

　　值得注意的是，2005年《條例》在修訂過(guò)程中也特別考慮了國(guó)家采取的衛(wèi)生措施可能與WTO相關(guān)協(xié)定規(guī)定的義務(wù)相沖突的問(wèn)題。例如，美國(guó)和歐共體主張，《條例》應(yīng)避免與其他國(guó)際協(xié)定相沖突。另一些國(guó)家則建議，《條例》應(yīng)允許公共衛(wèi)生行動(dòng)優(yōu)先于貿(mào)易協(xié)定和其他短期經(jīng)濟(jì)考量。政府間工作組考慮了會(huì)員國(guó)意見(jiàn)，就此作出了說(shuō)明，并修改了相關(guān)條款。2005年《條例》對(duì)WHO的臨時(shí)建議和國(guó)家采取額外措施時(shí)應(yīng)遵守的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、必要性與合理性、透明度與不歧視等等，實(shí)際上也是采用了WTO相關(guān)協(xié)定特別是SPS協(xié)定中的類似標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)估相關(guān)的衛(wèi)生措施是否合規(guī)。

　?。ǘ㏒PS協(xié)定下的臨時(shí)衛(wèi)生措施

　　在WTO的涵蓋協(xié)定中，與衛(wèi)生措施直接相關(guān)的是SPS協(xié)定。在傳染病的防控過(guò)程中，國(guó)家采取的衛(wèi)生措施如果影響到國(guó)際貨物貿(mào)易，就可能受到SPS協(xié)定的規(guī)制。SPS協(xié)定在序言中確認(rèn)WTO成員有權(quán)確立其認(rèn)為適當(dāng)?shù)墓残l(wèi)生保護(hù)水平，但必須滿足相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，以證明所采取的衛(wèi)生措施符合GATT1994第20條（b）款的規(guī)定。在SPS措施與GATT1994第20條（b）款的關(guān)系上，專家組在“美國(guó)禽類產(chǎn)品案”中認(rèn)為，SPS協(xié)定詳細(xì)闡述并解釋了第20條（b）款的規(guī)定，因此，違反SPS協(xié)定的措施不能被認(rèn)定為是符合第20條（b）款的措施。

　　SPS協(xié)定規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)依據(jù)、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)以及必要性、合理性和透明度原則。由于在傳染病暴發(fā)和流行期間的科學(xué)證據(jù)往往不充分，在這種情況下，各國(guó)往往首先會(huì)援引SPS協(xié)定第5條第7款作為采取相關(guān)措施的理由。依據(jù)WTO判例法，第5條第7款被解構(gòu)為下列四個(gè)累積的要求：（1）相關(guān)科學(xué)證據(jù)不充分；（2）該措施是依據(jù)現(xiàn)有可獲得的有關(guān)信息采取的；（3）有關(guān)成員必須尋求獲得對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更客觀評(píng)估所需的額外信息；以及（4）該成員在合理期限內(nèi)對(duì)該措施進(jìn)行相應(yīng)地審查。因此，對(duì)同為WTO成員的《條例》締約國(guó)而言：

　　首先，在科學(xué)證據(jù)不充分時(shí)，WTO成員有自主性權(quán)利采取臨時(shí)衛(wèi)生措施。專家組在“歐共體生物技術(shù)案”中認(rèn)為，WTO成員依據(jù)第7款享有的是一項(xiàng)自主性權(quán)利，而不是一般義務(wù)之下的例外。這表明在傳染病防控初期，在對(duì)病毒和疾病的流行病學(xué)特征以及診斷特征沒(méi)有獲得充分的科學(xué)證據(jù)時(shí)，WTO成員為保護(hù)本國(guó)公共健康，可采取臨時(shí)性衛(wèi)生措施，其法律后果是可豁免SPS協(xié)定第2條第2款下的義務(wù)。而且，由于科學(xué)證據(jù)不充分，也不要求所采取的措施必須以充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)。專家組在“歐共體生物技術(shù)案”中認(rèn)為，第7款豁免了第1款之下的SPS措施應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的義務(wù)。盡管對(duì)第7款是否完全不要求風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估沒(méi)有定論，但專家組認(rèn)為，如果第7款有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求，也與“充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”有別，只要求考慮“可獲得的有關(guān)信息”。

　　其次，盡管因科學(xué)證據(jù)不充分無(wú)法進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但WTO成員必須依據(jù)“可獲得的有關(guān)信息”做出決策。有關(guān)信息的來(lái)源，包括來(lái)自有關(guān)國(guó)際組織以及其他成員實(shí)施的SPS措施的信息。對(duì)于有關(guān)國(guó)際組織的范圍，依據(jù)附件A第3條，包括食品法典委員會(huì)、世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）、國(guó)際植物保護(hù)公約組織以及“經(jīng)委員會(huì)確認(rèn)的、向所有WTO成員開(kāi)放成員資格的其他有關(guān)國(guó)際組織”。盡管WHO不在明確列出的國(guó)際組織范圍之列，但實(shí)踐中，SPS委員會(huì)在1998年霍亂爆發(fā)涉及的魚類產(chǎn)品進(jìn)口禁運(yùn)事件中也考慮了WHO的建議。對(duì)于來(lái)自其他成員實(shí)施SPS措施的信息，由于SPS協(xié)定的透明度要求WTO成員主動(dòng)通過(guò)SPS下的信息通報(bào)系統(tǒng)通報(bào)措施及采取的理由，因此，獲得其他成員的有關(guān)信息并非難事。此外，所采取的臨時(shí)措施與可獲得的有關(guān)信息之間應(yīng)具有合理或客觀的聯(lián)系，因而可提供“臨時(shí)性的安全閥功能”。

　　第三，措施的臨時(shí)性要求WTO成員不斷尋求額外信息和在合理期限內(nèi)審查所采取的臨時(shí)措施。這兩個(gè)要素構(gòu)成成員持續(xù)性的實(shí)體義務(wù)。不斷尋求額外信息，目的是使成員能夠?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行更客觀的評(píng)估。因此，信息必須與所進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估密切相關(guān)，同時(shí)，這些信息應(yīng)努力確定存在的不僅僅是理論上的風(fēng)險(xiǎn)。在合理的期限內(nèi)審查措施，取決于每一個(gè)案的具體情況，包括獲得審查所需的額外信息的難易程度，以及所涉SPS措施的性質(zhì)。WTO判例法認(rèn)為這實(shí)際上類似于審查附件C第1條中所規(guī)定的不應(yīng)有“不適當(dāng)?shù)倪t延”。

　　WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐認(rèn)為，第5條第7款反映了預(yù)防原則，但并不凌駕于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原則之上，因此，如果衛(wèi)生措施不能滿足第5條第7款累積要件的要求，則仍必須基于充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)證據(jù)和必要性進(jìn)行合規(guī)性審查。在必要性方面，SPS協(xié)定第3條第2款規(guī)定符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議的衛(wèi)生措施應(yīng)被視為滿足必要性要求。但如前文所述，由于WHO的建議并不在SPS協(xié)定附件A所列的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議的范圍之內(nèi)，因此以WHO的指導(dǎo)或建議為基礎(chǔ)且比WHO建議保護(hù)水平更高的額外衛(wèi)生措施，在SPS協(xié)定的必要性要求之下，仍需接受相關(guān)要素的檢驗(yàn)，包括措施的貿(mào)易限制性，對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要性，以及是否存在可實(shí)現(xiàn)相同目標(biāo)的貿(mào)易限制性更小的替代措施。

　　（三）對(duì)SPS協(xié)定與2005年《條例》關(guān)聯(lián)度的考察

　　與2005年《條例》相比，SPS協(xié)定對(duì)衛(wèi)生措施與國(guó)際貿(mào)易之間的調(diào)控更加精細(xì)，但二者涵蓋的對(duì)象和衛(wèi)生措施的類別有所不同?！稐l例》下的衛(wèi)生措施并不區(qū)分疾病的類別或疾病、病因來(lái)源或傳播方式，涵蓋了對(duì)人員、交通工具和貨物采取的衛(wèi)生措施，而SPS協(xié)定只涉及經(jīng)動(dòng)物或植物傳播的疾病，涵蓋的是對(duì)動(dòng)植物或動(dòng)植物產(chǎn)品等采取的衛(wèi)生措施。此外，《條例》下的衛(wèi)生措施是指為預(yù)防疾病或污染傳播而實(shí)施的程序，不包括執(zhí)行法律或安全措施，而SPS協(xié)定涵蓋的衛(wèi)生措施不僅包括衛(wèi)生檢疫措施和程序，還包括最終產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、工序和生產(chǎn)方法、有關(guān)統(tǒng)計(jì)方法、抽樣程序和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的規(guī)定等等。因此，只有部分《條例》涵蓋的衛(wèi)生措施會(huì)同時(shí)受到SPS協(xié)定的規(guī)制。

　　再者，根據(jù)2005年《條例》第43條第1款和第57條第1款，《條例》既不妨礙締約國(guó)根據(jù)本國(guó)有關(guān)法律和國(guó)際法義務(wù)采取額外衛(wèi)生措施，也不影響任何締約國(guó)根據(jù)其他國(guó)際協(xié)議享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。因此，理論上，對(duì)于在傳染病疫情防控過(guò)程中采取的具有貿(mào)易限制性的額外衛(wèi)生措施，《條例》締約國(guó)承擔(dān)了雙重條約義務(wù)，應(yīng)以同時(shí)符合《條例》和SPS協(xié)定的方式實(shí)施。實(shí)踐中，部分國(guó)家向WHO通報(bào)了限制措施，更多的是向SPS委員會(huì)通報(bào)信息。這種做法也符合《條例》第57條第1款，而且表明在規(guī)范貿(mào)易限制性衛(wèi)生措施方面，WTO法優(yōu)先適用。

　　在2009年H1N1禽流感疫情期間，巴西在SPS委員會(huì)提出訴求，要求各國(guó)向SPS委員會(huì)通報(bào)就H1N1疫情采取的衛(wèi)生措施，并依據(jù)第5條第7款的要求及時(shí)收集額外信息和進(jìn)行審查，而墨西哥則要求各國(guó)撤銷限制性措施。WHO與FAO和OIE也向SPS委員會(huì)提交了說(shuō)明豬肉食用安全的聯(lián)合聲明。在今年的COVID-19病毒疫情期間，截止到5月20日，有4個(gè)WTO成員向SPS委員會(huì)通報(bào)了臨時(shí)限制或禁止動(dòng)植物產(chǎn)品進(jìn)口的衛(wèi)生措施。?WTO與WHO總干事也于4月20日發(fā)布聯(lián)合聲明表示“為促進(jìn)公共衛(wèi)生而采取的任何限制貿(mào)易的措施都應(yīng)有針對(duì)性、相稱性、透明和臨時(shí)性”。

　　三、當(dāng)前的困境與可能的解決路徑

　?。ㄒ唬稐l例》與WHO問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺位

　　2005年《條例》對(duì)額外衛(wèi)生措施的規(guī)制建立在尊重國(guó)家自主權(quán)和以WHO的建議作為制衡的基礎(chǔ)之上，設(shè)想的是通過(guò)透明度和公開(kāi)性吸引國(guó)家主動(dòng)遵約。但事實(shí)上，盡管WHO的建議作為權(quán)威性指導(dǎo)意見(jiàn)可以發(fā)揮規(guī)制過(guò)度衛(wèi)生措施的安全閥功能，卻由于建議沒(méi)有法律約束力，對(duì)會(huì)員國(guó)是否及時(shí)通報(bào)沒(méi)有合規(guī)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于違反第43條的行為也沒(méi)有規(guī)定任何法律后果和制裁辦法，因而在實(shí)際遵約方面，無(wú)論是《條例》本身還是WHO都缺乏執(zhí)行力。此外，《條例》第56條規(guī)定的各種爭(zhēng)端解決機(jī)制迄今被束之高閣，使得WHO的建議究竟具有何種程度的“軟”規(guī)范效力尚屬未知。

　　從更廣泛的角度看，這種困境也與對(duì)WHO的功能定位相關(guān)。《條例》或WHO的《組織法》均未賦予WHO對(duì)第43條的執(zhí)法職能。無(wú)論是WHO會(huì)員國(guó)還是WHO自身，在歷史和心理的選擇上都更傾向于WHO是一個(gè)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的技術(shù)型和規(guī)范型組織，而非一個(gè)兼具執(zhí)法職能的全能型組織。WHO的前任法律顧問(wèn)指出，2005年《條例》的設(shè)計(jì)在很大程度上取決于以下方面之間的權(quán)衡：對(duì)WHO“軟”緊急權(quán)力的依賴及其規(guī)范的合法性和可信度；受影響國(guó)家的開(kāi)放與合作；第三國(guó)的善意、團(tuán)結(jié)和自我克制；以及國(guó)家保留最終的主權(quán)來(lái)決定控制措施。因此，在以國(guó)家為中心的治理結(jié)構(gòu)中，對(duì)《條例》和WHO建議的遵循更大程度上取決于WHO本身的公信力、專業(yè)度以及國(guó)家的合作意愿。

　?。ǘ￤TO爭(zhēng)端解決機(jī)制的實(shí)際效用有限

　　依據(jù)2005年《條例》第56條，當(dāng)締約國(guó)間因貿(mào)易限制性衛(wèi)生措施發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，可自主優(yōu)先選擇WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。但實(shí)踐中，盡管在H1N1禽流感疫情中，墨西哥曾在SPS委員會(huì)要求所有貿(mào)易伙伴撤銷對(duì)墨西哥肉類產(chǎn)品的一切限制措施，但目前尚未見(jiàn)就傳染病防控過(guò)程中實(shí)施的貿(mào)易限制性臨時(shí)衛(wèi)生措施在WTO提起爭(zhēng)端解決程序的實(shí)例。這可能與兩個(gè)因素相關(guān)。其一，額外衛(wèi)生措施雖具有貿(mào)易限制性，但大多為臨時(shí)性的應(yīng)急措施，且會(huì)隨著對(duì)傳染病科學(xué)認(rèn)知的不斷加深而被終止或調(diào)整。其二，WTO爭(zhēng)端解決程序本身耗時(shí)經(jīng)年，無(wú)法快速解決國(guó)家間因臨時(shí)性衛(wèi)生措施而產(chǎn)生的爭(zhēng)端。而且，WTO爭(zhēng)端解決的首要目的并非金錢賠償或中止減讓，而是撤銷不符合WTO多邊義務(wù)的措施，因而也無(wú)法解決國(guó)家因臨時(shí)性措施所遭受的即時(shí)經(jīng)濟(jì)損失。

　　再者，如前文所述，SPS協(xié)定不能完全涵蓋2005年《條例》下的所有具有貿(mào)易限制性的衛(wèi)生措施，對(duì)防控人傳人的疾病而實(shí)施的衛(wèi)生措施，SPS協(xié)定無(wú)法規(guī)制。而且，WTO是一個(gè)以貿(mào)易規(guī)則為導(dǎo)向的國(guó)際組織，即使依據(jù)WTO《爭(zhēng)端解決諒解》就SPS協(xié)定能涵蓋的衛(wèi)生措施提起爭(zhēng)端解決程序，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)審查的也將是爭(zhēng)議衛(wèi)生措施與貿(mào)易規(guī)則的相符性問(wèn)題，而不會(huì)審查相關(guān)措施是否符合2005年《條例》。SPS協(xié)定并未將《條例》或WHO的建議作為采取衛(wèi)生措施所依據(jù)的“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、指南或建議”，因此《條例》或WHO的建議在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下不能直接得以適用。WTO的爭(zhēng)端解決實(shí)踐表明，雖然非WTO國(guó)際文書本身并不規(guī)定WTO下的法律義務(wù)，但常常被WTO爭(zhēng)端解決當(dāng)事方、專家組和上訴機(jī)構(gòu)作為支持其立場(chǎng)的事實(shí)證據(jù)，或者對(duì)涵蓋協(xié)定中具體條款的解釋產(chǎn)生影響。因此，WHO通過(guò)的條約、指南、報(bào)告或建議，雖可作為爭(zhēng)端當(dāng)事方或WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)解決事實(shí)或法律問(wèn)題的證據(jù)，但不能作為判斷相關(guān)措施具有WTO合法性的決定性依據(jù)。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)解釋《條例》和規(guī)范額外衛(wèi)生措施的實(shí)際效用是有限的。

　?。ㄈ┙鉀Q路徑的設(shè)想

　　盡管采取額外衛(wèi)生措施通?？蓺w因于國(guó)家間不同的利益和價(jià)值選擇，但傳染病防控中因諸多事實(shí)在科學(xué)的不確定性，以及其中所涉及的自然、政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)壓力的復(fù)雜性，使得解決這一問(wèn)題的答案并不是非黑即白、非此即彼。2005年《條例》第56條中爭(zhēng)端解決程序被束之高閣即是例證之一。正如費(fèi)德勒教授所指出的，出于政治和流行病學(xué)方面的考慮，各國(guó)并不熱衷于在傳染病問(wèn)題上運(yùn)用有關(guān)國(guó)家責(zé)任的習(xí)慣國(guó)際法。發(fā)生疫情的國(guó)家會(huì)抱怨其他國(guó)家實(shí)施的不合理的貿(mào)易或旅行措施，但可能到了明年，該國(guó)就希望在另一個(gè)國(guó)家暴發(fā)疫情時(shí)采取類似的措施。這表明國(guó)家間的互惠利益在于不就違反條約規(guī)則對(duì)有關(guān)貿(mào)易和旅行措施提出賠償。在“低政治”的公共衛(wèi)生問(wèn)題日益發(fā)展成為“高政治”的國(guó)家安全問(wèn)題的當(dāng)下，在額外衛(wèi)生措施問(wèn)題上主張制裁和對(duì)抗式的零和博弈，既不現(xiàn)實(shí)也并非有效的應(yīng)對(duì)。每個(gè)WHO會(huì)員國(guó)都是主權(quán)國(guó)家，其首要重點(diǎn)是維護(hù)本國(guó)公民的健康，但在全球化環(huán)境中，一國(guó)的健康狀況與其它國(guó)家的健康狀況緊密相連。傳染病防控是全球性的公共衛(wèi)生問(wèn)題，《條例》的目標(biāo)是獲得全球成員的支持與合作。因此，在繼續(xù)尊重國(guó)家自主性和靈活性的基礎(chǔ)之上，秉持構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念，通過(guò)增進(jìn)國(guó)家與WHO、WHO與WTO的合作，以及加強(qiáng)WHO的內(nèi)部治理是可供選擇的解決路徑。

　　首先，加強(qiáng)WHO內(nèi)部框架下的制度性遵約機(jī)制。實(shí)際上，2005《條例》第43條已經(jīng)建立了關(guān)于額外衛(wèi)生措施的報(bào)告和定期審查制度，但由于其“薄弱”性，以及在不履行時(shí)缺乏制裁，往往使國(guó)家缺乏行動(dòng)的動(dòng)力。由于措施是否適當(dāng)往往要等到疫情結(jié)束后才能評(píng)價(jià)，因此重要的是在傳染病的防控過(guò)程中建立一個(gè)自愿遵約和合規(guī)監(jiān)督機(jī)制?！稐l例》審查委員會(huì)在禽流感疫情和埃博拉疫情之后均建議加強(qiáng)問(wèn)責(zé)，提高分享信息的透明度、同儕壓力以及促進(jìn)與締約國(guó)之間的建設(shè)性對(duì)話。盡管離初衷尚有很大差距，但從近兩年總干事的《條例》實(shí)施報(bào)告可以看出情況有些許改善，締約國(guó)的責(zé)任感正在緩慢提升。例如，在印度喀拉拉邦的尼帕病毒疫情期間，WHO建議不實(shí)施任何旅行或貿(mào)易限制，有五個(gè)締約國(guó)暫時(shí)禁止從喀拉拉邦進(jìn)口水果和蔬菜。在WHO與這些締約國(guó)的互動(dòng)之后，兩個(gè)國(guó)家解除了禁令，一個(gè)國(guó)家為禁令提供了公共衛(wèi)生理由。

　　其次，轉(zhuǎn)變對(duì)WHO的功能定位。盡管會(huì)員國(guó)均無(wú)意使之成為一個(gè)衛(wèi)生警察機(jī)構(gòu)，但WHO在保留技術(shù)性和專業(yè)性特征的同時(shí)，發(fā)展成為一個(gè)管理型的國(guó)際組織并非不可行。在尊重會(huì)員國(guó)主權(quán)的基礎(chǔ)上，WHO就Covid-19疫情專門針對(duì)額外衛(wèi)生措施發(fā)布詳盡的臨時(shí)建議是一種嘗試，它表明WHO可以為實(shí)施第43條中的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)給出權(quán)威性的具體指導(dǎo)方針，從而引導(dǎo)會(huì)員國(guó)作出理性決策。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看可以考慮的路徑是在WHO內(nèi)設(shè)立一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮WHO的協(xié)調(diào)職能，為會(huì)員國(guó)提供一個(gè)多邊論壇，并將第43條第6款規(guī)定的磋商程序常態(tài)化，通過(guò)允許會(huì)員國(guó)就其他國(guó)家采取的額外衛(wèi)生措施表達(dá)特別關(guān)切和“投訴”損害以加強(qiáng)問(wèn)責(zé)，通過(guò)要求實(shí)施措施的國(guó)家提供公共衛(wèi)生理由和有關(guān)科學(xué)信息提高透明度，從而增進(jìn)締約國(guó)間的相互理解與合作，促進(jìn)達(dá)成共同接受的解決方案。

　　第三，WHO加強(qiáng)與包括WTO在內(nèi)的其他相關(guān)國(guó)際組織的合作。目前國(guó)際社會(huì)還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)制以平衡健康風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)的方式來(lái)管理國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，只有數(shù)個(gè)分而治之的國(guó)際組織。實(shí)踐中，WHO和其他相關(guān)國(guó)際組織會(huì)以發(fā)表聯(lián)合聲明的方式就衛(wèi)生措施對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和人員流動(dòng)的影響表示關(guān)注，但這尚不足以解決實(shí)際問(wèn)題。可供考慮的路徑是在上文所建議的WHO常設(shè)機(jī)制中納入包括WTO在內(nèi)的其他相關(guān)國(guó)際組織的常態(tài)化參與，以更好地進(jìn)行國(guó)際協(xié)調(diào)，共同處理公共衛(wèi)生緊急情況和貿(mào)易及人員流動(dòng)問(wèn)題。在這一機(jī)制下，WHO將行使其專業(yè)治理職能，依據(jù)疫情數(shù)據(jù)和流行病學(xué)信息進(jìn)行客觀的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，協(xié)調(diào)全球的衛(wèi)生應(yīng)對(duì)，并邀請(qǐng)WTO和其他相關(guān)國(guó)際組織對(duì)有關(guān)衛(wèi)生措施限制經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和旅行的適當(dāng)性給予即時(shí)評(píng)價(jià)和建議。WHO和其他相關(guān)國(guó)際組織還可聯(lián)合發(fā)布最佳實(shí)踐指南，以幫助各國(guó)作出理性決策。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　2005年《國(guó)際衛(wèi)生條例》規(guī)制額外衛(wèi)生措施屢屢“失靈”，與《條例》本身缺乏執(zhí)行機(jī)制和世界衛(wèi)生組織的技術(shù)和規(guī)范導(dǎo)向治理密切相關(guān)。WTO法作為相對(duì)于《條例》和WHO而言的外部規(guī)范機(jī)制，其涵蓋協(xié)定的有限適用范圍和僅審查與WTO法的合規(guī)性也無(wú)法根本解決對(duì)具有貿(mào)易限制性的額外衛(wèi)生措施的規(guī)制問(wèn)題。當(dāng)“低政治”的公共衛(wèi)生問(wèn)題日益發(fā)展為“高政治”的國(guó)家安全問(wèn)題時(shí)，國(guó)家采取衛(wèi)生措施保護(hù)本國(guó)安全的意愿和自主性似乎已經(jīng)大大超越了國(guó)家間發(fā)展自由貿(mào)易促進(jìn)流通的積極性。在全球衛(wèi)生治理的敘事背景下考量貿(mào)易利益，與在全球貿(mào)易治理的敘事背景下考量健康利益，各自的目標(biāo)訴求并不相同。這也反映了當(dāng)前全球治理政策和規(guī)則的碎片化，更深層的問(wèn)題可能在于，自《威斯特伐利亞和約》以來(lái)的民族國(guó)家治理模式，應(yīng)如何在繼續(xù)尊重國(guó)家自主性和靈活性的基礎(chǔ)上加以變革，才能更好地適應(yīng)“因病相連”的全球化時(shí)代。未來(lái)的全球治理，應(yīng)突破只強(qiáng)調(diào)“共處”卻忽視“合作”的藩籬，以構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”為理念，在世界范圍內(nèi)通過(guò)齊心協(xié)力、團(tuán)結(jié)合作的公共衛(wèi)生和國(guó)際貿(mào)易協(xié)調(diào)框架，促進(jìn)以規(guī)則為導(dǎo)向的國(guó)際組織和國(guó)際機(jī)制間形成體系和合力，化危為機(jī)，以推動(dòng)構(gòu)建一個(gè)更加健康、繁榮與安全的世界。(作者馮潔菡系武漢大學(xué)國(guó)際法研究所教授)