正確認識和把握?依法治國和依規(guī)治黨的關系

肖金明

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼于黨長期執(zhí)政和國家長治久安，推進國家治理現代化理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新，確立法治為治國理政的基本方式，依規(guī)治黨為管黨治黨的基本方式，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，推動了從依法治國到全面依法治國的重大變革。站在新的歷史起點上，要立足全面依法治國和全面從嚴治黨相結合，依托國家法律和黨內法規(guī)一體建設，深化依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐，匯聚起“中國之制”的更大優(yōu)勢，轉化為“中國之治”的更強效能，在法治軌道上進一步推進國家治理現代化。

　　一、全面依法治國和全面從嚴治黨相結合

　　習近平法治思想強調正確處理全面依法治國的重大關系，其中包括依法治國和依規(guī)治黨的關系。正確認識和把握依法治國和依規(guī)治黨的關系，密切關聯著全面依法治國和全面從嚴治黨的關系，以及國家法律和黨內法規(guī)的關系。推進國家法律和黨內法規(guī)一體建設，進一步加大依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐力度，是加速全面依法治國和全面從嚴治黨相結合的必然要求。

　　全面依法治國和全面從嚴治黨相結合具有戰(zhàn)略意義，要求在制度上國家法律和黨內法規(guī)一體建設與之相適應，在實踐中依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一與之相契合。正確認識和把握全面依法治國和全面從嚴治黨的關系，應當立足“四個全面”戰(zhàn)略布局。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼于黨長期執(zhí)政和國家長治久安，堅持全面建成小康社會即第一個百年奮斗目標、全面建設社會主義現代化國家即第二個百年奮斗目標，堅持全面深化改革，堅持全面依法治國，堅持全面從嚴治黨，形成和發(fā)展了“四個全面”戰(zhàn)略布局。協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現“兩個一百年”奮斗目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是不可或缺的戰(zhàn)略舉措。習近平總書記指出：“全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰(zhàn)略舉措，對實現全面建成小康社會戰(zhàn)略目標一個都不能缺?！雹僖ψ龅健八膫€全面”相輔相成、相互促進、相得益彰。

　　在實現第一個百年奮斗目標基礎上，黨領導人民開啟邁向第二個百年奮斗目標新征程，著力于統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，著重于協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，加快推進國家治理體系和治理能力現代化，接續(xù)創(chuàng)造中國式現代化新道路，創(chuàng)造人類文明新形態(tài)，致力于建設社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興中國夢。這就必然要求遵循黨領導人民治理國家所創(chuàng)造的鮮活經驗，鞏固和發(fā)展全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的相互關系，以全面建設社會主義現代化國家為目標，進一步加大全面深化改革的力度，增強全面依法治國和全面從嚴治黨相結合的深度，站在新的歷史起點上，開創(chuàng)國家治理體系和治理能力現代化新局面。

　　由此，協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，必須堅持全面依法治國，堅持全面從嚴治黨。落實到制度上，就是要開創(chuàng)國家法律和黨內法規(guī)一體建設局面，形成兩者相輔相成、相互促進、相互保障的格局；體現在實踐中，就是要堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，形成兩者相得益彰、相互依托、相互支撐的局面。換言之，深度推進全面依法治國和全面從嚴治黨相結合，一方面，必然需要建設更加完備的法律規(guī)范體系、完善的黨內法規(guī)體系，在黨規(guī)國法銜接協(xié)調的基礎上，進一步加快兩者一體建設步伐，促使兩者合力筑牢法治體系、治理體系的制度基石和基礎，匯聚起“中國之制”的更大優(yōu)勢，夯實推進國家治理體系和治理能力現代化的法治軌道；另一方面，必然要求進一步深化依法治國實踐、推動依規(guī)治黨向縱深發(fā)展，在治黨治國互動協(xié)同的基礎上，加大深化依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐的力度，促使兩者合力加速國家治理現代化進程，共同成就“中國之治”的更強效能，持續(xù)保持經濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定“兩大奇跡”，接續(xù)中國式現代化新道路和人類文明新形態(tài)。

　　二、推進國家法律和黨內法規(guī)一體建設

　　黨領導人民有效治理國家，實施全面依法治國方略，必然要求全面依法治國和全面從嚴治黨相結合，內在要求依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，并奠定在制度基礎上。這就需要加強國家法律和黨內法規(guī)之間的銜接和協(xié)調，加大兩者一體建設力度，為實施全面依法治國和全面從嚴治黨相結合、深化依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐，提供有力的制度依托、制度支撐和制度保障。

　　習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度?！雹邳h的十九屆四中全會深刻闡釋了國家制度和治理體系的關系，高度概括了我國國家制度和國家治理體系的歷史成就、重大任務和發(fā)展方向，從黨的領導制度體系到黨和國家監(jiān)督體系，十三個方面的制度構成了由黨的領導制度體系統(tǒng)領的“一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度”。這得益于憲法和黨章分別統(tǒng)率的國家法律和黨內法規(guī)體系化建設，以及以“憲法至上、黨章為本”為遵循的國家法律和黨內法規(guī)相互銜接和協(xié)調。站在新的歷史起點上，必須按照堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，加快黨規(guī)國法一體建設步伐，加強相互之間銜接和協(xié)調、促進和保障、依托和支撐的關系。

　　正確認識和把握國家法律和黨內法規(guī)的辯證關系，應當以國家法律和黨內法規(guī)的差異和共性為前提和基礎。國家法律和黨內法規(guī)是中國特色社會主義制度的不同制度范疇，是中國特色社會主義法治體系的不同規(guī)范形態(tài)。習近平總書記指出：“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格?！雹蹏曳珊忘h內法規(guī)調整的關系、作用的對象、呈現的效力不同，在制度創(chuàng)制方式和規(guī)范形式、規(guī)范實質內容和功能作用、立法立規(guī)過程和程序要求、實施監(jiān)督途徑和機制方式等方面存在差別。這些差別決定了國家法律和黨內法規(guī)在中國特色社會主義制度和法治體系中的不可或缺性和不可替代性。保持國家法律和黨內法規(guī)之間的差別，以及它們在黨和國家制度體系中的結構性關系，是推進國家法律和黨內法規(guī)一體建設的基本前提。

　　國家法律和黨內法規(guī)的共性及其相互之間的密切關系是推進兩者一體建設的基礎。國家法律和黨內法規(guī)既明顯區(qū)別又緊密聯系，既相對獨立又相輔相成，既各有側重又同頻共振。國家法律和黨內法規(guī)具有同源性、同理性和同構性。關于同源性，憲法法律是我們黨治國理政的主要依據，而黨章黨規(guī)是我們黨管黨治黨的主要依據，兩者根源于人民意志和利益要求，溯源到黨的路線方針政策，都是黨和人民意志的反映，在本質上它們內在統(tǒng)一于以人民為中心的根本立場，統(tǒng)一于黨的全面領導這一根本原則；關于同理性，國家法律和黨內法規(guī)都遵循中國特色社會主義制度建設一般原理和法治發(fā)展基本規(guī)律，依循黨領導人民治理國家的政理和法理，兩者統(tǒng)一于習近平新時代中國特色社會主義思想，統(tǒng)一于習近平法治思想；關于同構性，國家法律和黨內法規(guī)同屬于中國特色社會主義制度和中國特色社會主義法治體系，共同為中國特色社會主義制度、中國特色社會主義法治體系筑牢基石、夯實基礎，它們同構在中國特色社會主義法治道路上，實際上也就同構了推進國家治理現代化的法治軌道。

　　正確認識和把握國家法律和黨內法規(guī)的辯證關系，應當立足于中國特色社會主義法治體系?！爸袊厣鐣髁x法治體系”概念的提出具有重大意義，是各方面制度更加成熟更加定型的重要標志。以此為主要標志，推動了依法治國到全面依法治國的歷史性變革，實現了國家法律體系和黨內法規(guī)體系在法治體系中交匯，在加快建設完備的法律規(guī)范體系和完善的黨內法規(guī)體系進程中，注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調。黨的十九大以來，黨內法規(guī)制定工作更加注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接協(xié)調，2019年中央政治局會議修訂《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》，在堅持黨必須在憲法和法律的范圍內活動的基礎上，將“注重黨內法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調”規(guī)定為黨內法規(guī)制定工作應當遵循的原則，這是將國家法律和黨內法規(guī)統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系的現實需求。

　　從一定意義上講，國家法律與黨內法規(guī)一體建設，是依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐的前提要求。黨的十八大以來，國家法律制度建設加大力度，中國特色社會主義法律體系不斷完善。黨內法規(guī)制度建設不斷加快步伐，形成了比較完善的黨內法規(guī)體系。截至2022年3月，我國現行有效法律291件、行政法規(guī)和監(jiān)察法規(guī)約600件、地方性法規(guī)約1.2萬件；截至2021年7月初，現行有效中央黨內法規(guī)211部、部委黨內法規(guī)163部、地方黨內法規(guī)3241部。近十年來，黨內法規(guī)同國家法律銜接協(xié)調工作不斷加強并且卓有成效，為堅持和完善中國特色社會主義制度，協(xié)同推進全面依法治國和全面從嚴治黨，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，到2025年初步形成、2035年基本形成中國特色社會主義法治體系，逐步實現國家治理體系和治理能力現代化奠定了堅實制度基礎。

　　正確認識和把握國家法律和黨內法規(guī)的辯證關系，既需要與黨的政策相結合，又需要與依法執(zhí)政相統(tǒng)一。一方面，黨的政策是國家法律的先導和指引。習近平總書記指出：“要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施，確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。”④黨的政策和國家法律的關系是傳統(tǒng)法理命題，黨內法規(guī)介入其中賦予了這一命題新的時代內涵，這無疑強化了黨規(guī)國法同源性，還對黨的領導與法治的關系具有重要意義。之所以把完善的黨內法規(guī)體系內涵于法治體系之中，是為了在法治體系運行中更好地體現黨的領導與厲行法治的一致性。通過黨內法規(guī)確保黨的決策規(guī)范化和政策正確性，規(guī)范黨的政策進入立法程序，確保政策與法律的一致性、貫通性，并有效作用于執(zhí)法司法活動，實現黨對法治的全面領導，做到黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。另一方面，黨內法規(guī)是依規(guī)治黨的主要依據，也是依法執(zhí)政的重要依據，還是社會主義法治的保障。黨的十九大報告指出，增強依法執(zhí)政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導。堅持依法執(zhí)政，既要依據憲法法律治國理政，又要依據黨內法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨，這就必然要求根據依法執(zhí)政的現實需要，加強國家法律和黨內法規(guī)一體建設。

　　相對來說，加強黨內法規(guī)同國家法律銜接協(xié)調以及進一步推進兩者一體建設，屬于“中國之制”的問題；而深化依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐，屬于“中國之治”的問題?！爸袊啤本褪侵钢袊厣鐣髁x制度，尤其聚焦中國特色社會主義法治體系的制度基礎。國家法律和黨內法規(guī)一體建設和發(fā)展，筑牢了中國特色社會主義制度的基石，夯實了中國特色社會主義法治體系的制度基礎；而“中國之治”是指國家治理及其效能，全面依法治國和全面從嚴治黨交匯在國家治理現代化進程中，依法治國和依規(guī)治黨并軌在推進國家治理現代化的法治軌道上。黨規(guī)和國法以及政策一體化同構的程度，事關“中國之治”的整體效應，事關國家治理的整體效能。

　　三、深化依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐

　　堅持全面依法治國和全面從嚴治黨相結合、國家法律和黨內法規(guī)一體建設、依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，這三組關系緊密聯系。全面依法治國和全面從嚴治黨相結合是重大戰(zhàn)略，國家法律和黨內法規(guī)一體建設形成國家治理的制度基礎，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一是治理實踐的關鍵。全面依法治國和全面從嚴治黨相結合推進的過程，實際上就是從國家法律和黨內法規(guī)一體建設，到依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐的過程，也就是從“中國之制”到“中國之治”的過程。站在新的歷史起點上，深化依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐，堅持全面依法治國和全面從嚴治黨相結合，將推進國家法律和黨內法規(guī)一體建設形成的制度優(yōu)勢，充分轉化為國家治理效能。

　　正確認識和把握依法治國和依規(guī)治黨的辯證關系，應當以兩者不同功能側重和互補作用為前提。黨領導人民治理國家，堅持依法治國和依規(guī)治黨各自功能定位，前者重在將國家立法、行政、監(jiān)察、司法等納入法治軌道，按照規(guī)范公共權力、保障公民權利的要求，以完備的法律規(guī)范體系為依托，推進依法行政、建設法治政府，推進公正司法、維護公平正義；后者則重在發(fā)揮依規(guī)治黨對黨和國家事業(yè)發(fā)展的政治保障作用，堅持運用法規(guī)制度、法治思維管黨治黨，發(fā)揮好黨內法規(guī)在維護黨中央集中統(tǒng)一領導、保障黨長期執(zhí)政和國家長治久安方面的重大作用，推進依規(guī)治黨向縱深發(fā)展，服務于黨和國家事業(yè)發(fā)展大局。

　　依法治國和依規(guī)治黨之間的互補性關系是深化兩者有機統(tǒng)一實踐的基礎所在。在黨內法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調基礎上，加強兩者一體建設。依法治國和依規(guī)治黨在相互支撐和依托基礎上，形成相得益彰、相互賦能、相互成就的有機統(tǒng)一局面。習近平總書記指出：“要發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨?！雹荼M管依法治國和依規(guī)治黨功能各有側重，作用各有所長，但兩者緊密聯系，相互依托和支撐，彼此促進和保障，在相輔相成和相得益彰中，兩者有機統(tǒng)一的基礎得以鞏固和發(fā)展。

　　正確認識和把握依法治國和依規(guī)治黨的辯證關系，應當著眼于黨履行執(zhí)政興國的重大歷史使命。習近平總書記指出：“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設。”⑥我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須從依法治國和依規(guī)治黨出發(fā)，以完備的法律規(guī)范體系和完善的黨內法規(guī)體系為基礎，不斷加強法治思維和法治方式在治國理政中的作用，依據長期執(zhí)政的根本需要和依法執(zhí)政的現實要求，堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，充分發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨對維護黨長期執(zhí)政和國家長治久安的重大作用。

　　深化依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐，應當在全面依法治國和全面從嚴治黨相結合戰(zhàn)略推進中，依托國家法律和黨內法規(guī)一體建設所形成的制度優(yōu)勢，聚焦于依法執(zhí)政，不斷深化依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐。依法執(zhí)政是推進黨的領導制度化、法治化的關鍵所在。黨的十八大以來，法治成為治國理政的基本方式，不僅以良法善治的理念和實踐豐富深化了法和法治內涵以及治理的深度，還以黨規(guī)國法的銜接和協(xié)調延展拓寬了法和法治外延以及治理的廣度，依規(guī)治黨成為全面從嚴治黨的基本方式，依法治國和依規(guī)治黨的關系日益密切。

　　站在新的歷史起點上，進一步深化依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐，一要堅持思想理論引領。深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，科學闡釋習近平法治思想，尤其是蘊含其中的關于全面依法治國和全面從嚴治黨相結合、國家法律和黨內法規(guī)一體建設、依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐的辯證關系及其政理、法理。二要堅持制度規(guī)范依托。以黨章、憲法的修改、實施和監(jiān)督的協(xié)同化確立“憲法至上、黨章為本”的原則和規(guī)范意義、內涵和功能作用，筑牢國家制度和法治體系基礎，有效推進國家治理現代化。三要堅持體制機制支撐。除進一步創(chuàng)新和完善黨和國家立規(guī)立法協(xié)調工作機制，健全和完善黨規(guī)國法實施監(jiān)督協(xié)同工作機制外，要根據實際需要，自覺進行機構調整和改革，把我國社會主義制度優(yōu)越性充分發(fā)揮出來。要站在國家治理現代化的高度，在黨和國家機構改革的大背景中，遵循系統(tǒng)思維和方法，實現黨政職能、工作、機構三位一體，防止職能重疊、工作重復、機構重合，為深化依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐，提供更加有效的組織保障和更為有力的體制機制支撐。

　　堅持以習近平法治思想為指導，全面依法治國要著眼長遠，筑法治之基、行法治之力、積法治之勢，促進各方面制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供長期性的制度保障?；凇皼]有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”⑦“依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心”⑧等治國理政的實踐性和規(guī)律性認識，應當更加深刻把握黨內法規(guī)制度建設的迫切性，更加強調依規(guī)治黨對依法執(zhí)政的促進和推動作用，對依法治國的引領和保障作用。站在新的歷史起點上，在實現第一個百年奮斗目標基礎上，全面建設社會主義現代化強國，必須將全面依法治國和全面從嚴治黨深度結合在國家治理現代化進程中，加快國家法律和黨內法規(guī)一體建設步伐，匯聚“中國之制”的獨特優(yōu)勢，通過深化依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一實踐，凝聚“中國之治”的強大效能。

　　作者：山東大學（威海）副校長、山東省法學會黨內法規(guī)研究會會長