發(fā)展全過程人民民主必須堅持全面依法治國

莫紀宏

　　習近平總書記強調指出，必須踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主。①發(fā)展全過程人民民主離不開法治的保障。黨的十一屆三中全會提出要“使民主制度化、法律化”的政治主張。黨的十六大報告指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來?！币虼?，在發(fā)展全過程人民民主過程中，必須在法治軌道上有序推進全過程人民民主。

　　一、民主是一種治理理念

　　“民主”一詞源于古希臘語，意指“多數人統(tǒng)治”，是古希臘城邦國家形成的一種治理方式，解決的就是公共意志如何有效形成并發(fā)揮治理作用的問題。

　　民主從古希臘開始，就顯示了自身的治理優(yōu)勢，保證了國家治理和社會治理秩序的相對穩(wěn)定，使得公共決策程序具有了較為清晰的明確性。尤其是在資產階級反對封建特權過程中，把古希臘城邦國家的民主理論和自然法假說有機結合起來，提出了作為公共治理行為的正當性前提的人民主權說，對構建資產階級民主政治學說起到了重要的奠基作用。民主的理念真正對國家治理和社會治理發(fā)揮基礎性作用是社會主義性質的民主出現以后。俄國十月革命后，列寧領導的俄國實行了工農兵為主體的蘇維埃政權，自此，“人民”成為民主主體的重要內涵。中國共產黨登上歷史舞臺后，一直重視人民民主的作用。早在陜甘寧邊區(qū)政權建設過程中，就形成了以“三三制”為基礎的邊區(qū)政權。而在著名的延安“窯洞對”中，針對到訪延安的民主人士黃炎培的提問，毛澤東明確回答：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！庇纱?，以人民作為主體的人民民主理念走上了歷史舞臺。中國共產黨在新民主主義革命時期就開始推行人民民主制度，新中國成立以后通過憲法的規(guī)定變成了國家的根本政治制度即人民代表大會制度，作為社會主義民主的主體，人民成為國家的主人，也成為社會主義民主的信仰者、實踐者和捍衛(wèi)者。

　　然而，民主在治國理政中的價值也是有缺陷的。在國家治理和社會治理過程中，基于民主價值強調“多數人統(tǒng)治”的“抽象性”，民主價值主張的“多數人統(tǒng)治”在制度實踐中也遇到了各種各樣的“異化”問題，由此形成了一系列民主治理價值的補充性價值，例如法治、人權等價值，也逐漸進入人類社會國家治理和社會治理的價值秩序中。

　　法治是為了解決民主價值中的“多數人統(tǒng)治”可能異化為“多數人暴政”，法治價值為民主價值在實踐中的運行秩序套上了“制度化”的約束，將民主價值限定在法治范圍內，有效發(fā)揮民主的治理功能。人權是為了防范與“多數人”相對應的“少數人”因為無法直接參與公共決策，導致自身利益受到多數人決策的不公正對待。少數人權利概念是為了給“多數人統(tǒng)治”劃定權力邊界，同時也可以使少數人與多數人在國家治理和社會治理過程中處于平等地位。

　　基于民主價值的上述特性，民主價值要在制度實踐中發(fā)揮作用，必須要與法治、人權緊密結合起來，離開了法治和人權等治理價值的輔助，民主中的“多數人”就可能陷入任意而為的“專斷”。

　　二、社會主義民主必須制度化、法律化

　　黨的十一屆三中全會公報明確指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究?！边@是在深刻總結經驗教訓基礎上得出的科學認識和結論，也就是說社會主義民主必須要與依法治國有機結合起來，才能克服單純民主價值在制度實踐中可能引發(fā)的治理價值失序的問題。

　　黨的十五大報告首次提出依法治國基本方略，同時高度重視科學地處理社會主義民主與社會主義法治之間的價值關系和制度聯(lián)系，明確提出，發(fā)展民主必須同健全法制緊密結合，實行依法治國。依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。

　　可見，社會主義民主自產生之初，就與社會主義法治緊密聯(lián)系在一起，離開了法治的有力保障，社會主義民主就會偏離正確的發(fā)展方向，就可能使得國家治理和社會治理失序。因此，在發(fā)展社會主義民主過程中，必須正確處理好社會主義民主與社會主義法治之間的辯證關系。一方面，社會主義法治必須要以發(fā)揚社會主義民主為前提，社會主義法治必須要建立在人民當家作主的民主基礎之上，法治才有正當性和權威性，才能真正擺脫人治的桎梏；另一方面，社會主義法治的鞏固和完善又可以為人民行使當家作主的權利提供可靠的制度保障，法治可以建立和諧有序的民主治理秩序。所以，社會主義民主與社會主義法治兩者相輔相成，不可偏廢。此外，民主、法治與人權之間也存在著緊密的邏輯聯(lián)系，尤其是在國家治理和社會治理過程中，為了更好地處理社會整體與部分之間的關系，為了保證多數人與少數人之間關系的有序化，必須要在依法保障人民民主的前提下，把保障公民個人的自由和權利放在國家治理和社會治理的重要議程上來考慮，國家尊重和保障人權，才能發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法治，保障人民當家作主的各項權利。民主、法治與人權在國家治理和社會治理過程中的有機結合，就是既要保證公共決策的合法合理，同時又要保證個人的自由權利和心情舒暢，促進社會的和諧進步和人的全面發(fā)展。

　　三、“全過程人民民主”是我國憲法確認的人民民主的重要特征

　　“全過程”是一個時間軸的指稱，顯示為事物從起點到終點不間斷的連續(xù)過程?！叭^程”對人民民主的要求主要強調，在社會主義國家，人民作為國家的主人和社會主義民主的主體，必須要在國家權力的產生、運行和變更等所有場合“在場”，要確保權力不被濫用。“全過程”人民民主在法律上的特征表現在立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督、法治宣傳等一系列法治活動中必須要有人民民主的存在，人民要在法治運行的各個環(huán)節(jié)發(fā)揮自身的主導作用。在這些法治活動過程中，必須始終關注“人民民主”的存在和“在場”，使其有效地發(fā)揮參與、監(jiān)督和保障作用。在我國憲法中，全過程人民民主得到了徹底和充分的體現。我國憲法第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！钡诙l第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！鄙鲜鲆?guī)定通過“一切權力”與“各種途徑和形式”的有機結合，深刻地揭示了“人民民主”的“全過程”時空特性，構成了人民民主存在、發(fā)展和發(fā)揮自身功能的制度條件和法律基礎，是社會主義民主區(qū)別于其他任何形式民主的本質特征。“全過程人民民主”符合社會主義民主人民性的要求，也是保證人民當家作主權利的制度化要求，是國家治理和社會治理活動正當性的來源和重要保證。全過程人民民主的制度化、法律化才能確保人民在社會主義民主制度和社會主義法律制度發(fā)展中的主導作用，確保人民在國家治理和社會治理中的主人翁地位。

　　總之，“全過程人民民主”必須在法治軌道上有序運行，才能充分保證人民當家作主的民主權利，才能保證人民作為社會主義民主的主體始終有效地參與民主治理的各項活動，也才能構建起民主、法治與人權三者有機統(tǒng)一的國家治理和社會治理穩(wěn)定的治理結構和運行機制，確保中國特色社會主義各項事業(yè)健康和有序地向前發(fā)展。

　　作者：中國社會科學院法學研究所所長