進一步加強環(huán)境法典編纂研究?為實現(xiàn)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”立良法

呂忠梅

　　黨的二十大報告著眼于到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國目標、總的戰(zhàn)略安排，在總結我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化，祖國天更藍、山更綠、水更清的基礎上，首次明確了“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”是“中國式現(xiàn)代化”的中國特色，明確了生態(tài)文明建設對于“全面推進中華民族偉大復興”的新使命。相較于黨的十八大報告將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，提升了生態(tài)文明建設在建設社會主義現(xiàn)代化國家中的戰(zhàn)略地位；黨的二十大報告將“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”納入“中國式現(xiàn)代化”的深刻內涵，是對生態(tài)文明建設在實現(xiàn)中華民族偉大復興歷史愿景中的戰(zhàn)略地位與重大使命的強化與升華。黨的十八大以來，在習近平總書記親自謀劃和推動下，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境取得顯著成效。這十年，生態(tài)環(huán)境法律體系得到重構，生態(tài)環(huán)境制度體系得到重整，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法司法得到重塑，生態(tài)環(huán)境法治保障和促進環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的能力得到極大提升，為我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化作出了積極貢獻。在全黨全國各族人民邁上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的關鍵時刻，我們要深學踐悟細思篤行習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想，準確把握習近平總書記在黨的二十大報告中提出的“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”和“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”的深刻內涵和實踐要求，加快環(huán)境法典編纂研究步伐，完善生態(tài)環(huán)境法律體系，為實現(xiàn)“以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興”貢獻智慧和力量。

　　一、“中國式現(xiàn)代化”錨定生態(tài)文明建設新方位、新使命

　　習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“中國式現(xiàn)代化，是中國共產黨領導的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。”中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，是物質文明和精神文明相協(xié)調的現(xiàn)代化，是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。習近平總書記關于“中國式現(xiàn)代化”的重要論述是在總結共產黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律基礎上，對中國和世界現(xiàn)代化理論的重大原創(chuàng)性貢獻，實現(xiàn)了中國現(xiàn)代化理論新飛躍，必將為以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興提供強大的理論武裝和強勁的思想動力，深刻影響世界的現(xiàn)代化進程。

　　習近平總書記指出：“獨特的文化傳統(tǒng)，獨特的歷史命運，獨特的基本國情，注定了我們必然要走適合自己特點的發(fā)展道路。”①“人口規(guī)模巨大”的實際，決定了中國式現(xiàn)代化必須高度自立自強而不能依附他人，體現(xiàn)了現(xiàn)代化的中國國情；“全體人民共同富?！钡某跣暮褪姑?，決定了中國式現(xiàn)代化必須以人民為中心而不能以資本為中心，體現(xiàn)了現(xiàn)代化的社會主義性質；“物質文明和精神文明相協(xié)調”的價值追求，決定了中國式現(xiàn)代化植根于中華文化深厚土壤而不是簡單移植他國，體現(xiàn)了現(xiàn)代化的中華文化底蘊；“人與自然和諧共生”的綠色發(fā)展道路，決定了中國式現(xiàn)代化立足于中華民族永續(xù)發(fā)展而不是短期的經濟增長，體現(xiàn)了現(xiàn)代化的可持續(xù)性；“走和平發(fā)展道路”決定了中國式現(xiàn)代化是包容互鑒、合作共贏而不是封閉排他、國強必霸，體現(xiàn)了現(xiàn)代化的世界大同胸懷。

　　習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。”在黨的二十大報告中進一步明確指出：“尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的內在要求。必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展。”習近平總書記的重要論述，深刻闡明了“人與自然和諧共生”是中國式現(xiàn)代化的中國特色和本質要求，賦予了生態(tài)文明建設在全面推進中華民族偉大復興進程中新的歷史方位和歷史使命?；仡欀袊伯a黨帶領中國人民從站起來、富起來到強起來的百年征程，努力探索適合中國國情的經濟社會發(fā)展方式，繼工業(yè)現(xiàn)代化、農業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學技術現(xiàn)代化之后，習近平總書記首次提出“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”②。表明了中國堅決拋棄西方傳統(tǒng)工業(yè)化以掠奪自然資源、污染環(huán)境、破壞生態(tài)方式創(chuàng)造物質財富，以輕視自然、支配自然、征服自然方式追求欲望滿足的現(xiàn)代化模式，而是把“生態(tài)文明”納入中國特色社會主義總體布局，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調發(fā)展，創(chuàng)造了中國式現(xiàn)代化新道路，創(chuàng)造了人類文明新形態(tài)。

　　二、“統(tǒng)籌立改廢釋纂”提出完善中國特色社會主義法律體系新要求

　　習近平總書記在黨的二十大報告中強調：“堅持全面依法治國，推進法治中國建設?！泵鞔_指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執(zhí)政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家?！毕噍^于黨的十八大報告將“全面推進依法治國”作為“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”中的一個自然段，黨的十九大報告將“深化依法治國實踐”作為“健全人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”中的一個自然段，黨的二十大報告將“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”首次列為單獨章節(jié)并重點論述，更加突出了全面依法治國在實現(xiàn)“中國式現(xiàn)代化”進程中的重要地位和重要作用。特別是黨的二十大報告在對全面依法治國的整體部署中，提出了“統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”的新要求，首次在黨的全國代表大會報告中將“纂”作為一種獨立的立法形式，既充分肯定了過去十年我國以編纂民法典為重大標志的立法新成就，也為未來完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系確定了新起點。

　　習近平總書記在黨的二十大報告中強調，“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”“加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系”“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治”“推進科學立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”。改革開放以來，在黨的領導下，我國用30多年時間形成了中國特色社會主義法律體系，取得了人類法治史上了不起的成就。特別是黨的十八大以來，在習近平法治思想指引下，我國立法步伐明顯加快、立法質量明顯提升，通過憲法修正案，編纂民法典，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，中國特色社會主義法律體系不斷完善。同時也要看到，時代在進步，實踐在發(fā)展，不斷對法律體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性提出新需求，迫切需要我們的立法目標從數(shù)量型立法向質量型立法轉變，著力提升法律的實施效能；立法模式從“摸著石頭過河”向科學規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、協(xié)調發(fā)展轉變，著力提升立法對社會利益分配、社會關系調整和社會矛盾處理的整體水平；立法方式從以創(chuàng)制法律為主，向統(tǒng)籌創(chuàng)制法律與清理法律、編纂法典、解釋法律、修改法律、補充法律、廢止法律的協(xié)調發(fā)展轉變，著力增強法律體系的科學性、穩(wěn)定性、權威性和生命力。統(tǒng)籌“立改廢釋纂”的立法方式是實現(xiàn)立法目標、立法模式轉變的重要手段。

　　法典編纂被稱為國家的最高立法形式，在各種立法方式中具有不可替代的功能：既具有實施意義，通過完善法律的邏輯體系，有效提升立法的針對性、適用性、可操作性，更加便利社會生活；又具有政治意義，通過法典編纂實現(xiàn)法律制度的統(tǒng)一，促進國家轉型，實現(xiàn)社會變革；還具有法文化意義，通過法典編纂弘揚社會主義核心價值觀，促進國家治理現(xiàn)代化。盛世修典，中華法系既具有法典化的文化傳統(tǒng)，也具有通過法典編纂將價值觀融入法典的“寓道于術”立法技術，可以為新時代法典編纂提供深厚的文化土壤與豐富的立法技術。民法典編纂為中國式法典編纂提供了豐富的經驗，將“纂”明確為完善中國特色社會主義法律體系的重要立法方式，恰逢其時且水到渠成。

　　三、編纂環(huán)境法典，回應生態(tài)環(huán)境保護新形勢新任務新需求

　　習近平總書記在黨的二十大報告第十部分對“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”進行了全面部署。相較于黨的十九大報告第九部分“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”提出推進綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的要求，黨的二十大報告在堅持“尊重自然、順應自然、保護自然”理念的基礎上，根據(jù)十年來生態(tài)文明建設新進展和生態(tài)環(huán)境面臨的新挑戰(zhàn)，提出了加快發(fā)展方式綠色轉型，深入推進環(huán)境污染防治，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和等新要求，從以生態(tài)文明建設實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的角度，進一步擘畫了生態(tài)文明建設的宏偉藍圖。

　　“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”，是中國生態(tài)文明建設必須堅持的基本原則，也是完善中國特色社會主義法律體系的重要內容。黨的十八大以來，在習近平總書記親自謀劃和推動下，生態(tài)環(huán)境保護作為立法重點領域，填空白、補短板、強弱項的步伐明顯加快，生態(tài)環(huán)境法律體系更加健全。2018年憲法修正案將“生態(tài)文明”寫入憲法，確定“美麗中國”國家目標，明確國家保護生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境的國家任務，賦予國務院領導和管理生態(tài)文明建設職能。目前，我國生態(tài)環(huán)境領域相關法律已達到30多件，還有100多件行政法規(guī)和1000余件地方性法規(guī)，初步形成了以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為基礎的生態(tài)環(huán)境保護法律體系，為我國生態(tài)環(huán)境保護工作發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化作出了積極貢獻。

　　但是，我們也必須看到，面對“生態(tài)環(huán)境保護任務依然艱巨”的嚴峻挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境立法現(xiàn)狀與實現(xiàn)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”新使命的要求還有較大距離。由于過去立法偏重于“以污染防治為主、以城市環(huán)境治理為主”以及時間跨度大、修訂次數(shù)多、立法理念不一致，現(xiàn)行法律存在較為嚴重的“歷時碎片化”與“共時碎片化”現(xiàn)象。生態(tài)文明體制改革前，與環(huán)保相關的執(zhí)法部門，少的涉及20多個，多的涉及50多個，橫向上多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法，縱向上多層執(zhí)法、重復執(zhí)法現(xiàn)象十分普遍。正在推進的生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，整合6個部門的行政處罰權，涉及15部法律、22部行政法規(guī)、33部部門規(guī)章、248項行政執(zhí)法事項?，F(xiàn)實迫切需要提高環(huán)境立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性，構筑全面保護生態(tài)環(huán)境要素、空間、功能、服務等的生態(tài)環(huán)境保護法律體系。通過法典編纂，將“人與自然和諧共生”的絕大部分規(guī)則納入一部法律之中，增強生態(tài)環(huán)境立法的體系性，為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法提供統(tǒng)一的法律依據(jù)，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、以法治思維和法治方式推進生態(tài)文明建設的迫切需求。

　　四、扎實推進環(huán)境法典編纂研究，促進實現(xiàn)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”

　　2020年，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出：“民法典為其他領域立法法典化提供了很好的范例，要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作?！?021年、2022年，全國人大常委會在立法工作計劃和常委會工作報告中對啟動環(huán)境法典編纂研究工作和推進法典編纂工作進行了部署。當代中國，有習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想提供科學指引，有“建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的時代呼喚，有優(yōu)化完善現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護法律體系的內在動力，有環(huán)境法學理論研究成果的長期積累與支撐，環(huán)境法典編纂條件已經成熟，應盡快啟動環(huán)境法典編纂工作，是各方面已經達成的共識。我們相信，黨的二十大報告提出的關于“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”“統(tǒng)籌立改廢釋纂”等新要求，必將為環(huán)境法典編纂工作由研究轉入立法增添新動力。

　　2017年，中國法學會環(huán)境資源法學研究會設立“環(huán)境法典編纂研究”大型研究項目，組織開展環(huán)境法典編纂研究。截至目前，有近200名學者、實務工作者參與了該項目研究，已完成11個國家和地區(qū)的環(huán)境法典翻譯出版、5部專著出版，完成《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿（草案）》并召開數(shù)十次學術研討會進行論證，發(fā)表專門論證文章60余篇，形成了相對系統(tǒng)的研究成果。在全黨全國各族人民邁上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的關鍵時刻，中國法學會環(huán)境資源法學研究會要進一步深入學習習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想，準確把握“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”和“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”的深刻內涵和實踐要求，認真組織、扎實推進環(huán)境法典編纂研究工作。

　　一是圍繞“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”新定位，繼續(xù)推進環(huán)境法典編纂基礎理論研究。堅持以人民為中心，以用學術講政治的嚴謹態(tài)度，將黨的二十大報告的政治話語轉化為法律話語和法學知識，認真研究“人與自然和諧共生”的哲理、法理基礎，為環(huán)境法典編纂提供體現(xiàn)“尊重自然、順應自然、保護自然”世界觀的范疇體系。

　　二是按照“山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”思維，繼續(xù)推進環(huán)境法典編纂實踐創(chuàng)新。堅持全方位、全地域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護建設的整體觀，以貫通事理與法理的研究方法，全面總結中國環(huán)境法治實踐探索的經驗與教訓，提煉“人與自然和諧共生”的新規(guī)則，為環(huán)境法典編纂提供踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的法律規(guī)范體系。

　　三是落實“統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”的新要求，繼續(xù)完善《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿（草案）》。堅持共建地球生命共同體大視野，以立足中國國情與合理借鑒國外先進立法經驗的開放心態(tài)，弘揚中華民族“天人合一”“道法自然”的生態(tài)文化，汲取“天地有節(jié)”“取用有度”的立法智慧，講好中國環(huán)境法典故事，為環(huán)境法典編纂提供“共謀全球生態(tài)文明建設”的中國智慧、中國方案、中國力量。

　　作者：全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任，中國法學會副會長