學習貫徹黨的二十大精神?深入推進科學立法?加快完善中國特色社會主義法律體系

張?zhí)K軍

　　黨的十八大以來，習近平總書記高度重視立法工作，多次對“科學立法”作出重要論述，強調(diào)“全面推進依法治國，必須堅持科學立法”①，在黨的二十大報告中再次強調(diào)，“全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”“推進科學立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”。

　　一、科學立法的基本內(nèi)涵

　　“堅持全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”是習近平法治思想“十一個堅持”的重要組成部分，其中，“推進科學立法”是習近平法治思想中關于立法工作重要論述的集中概括。習近平總書記指出，“立法是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作”②?！傲⑸品ㄓ谔煜?，則天下治；立善法于一國，則一國治?！苯ㄔO法治中國，必須加強和改進立法工作，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，不斷提高立法質(zhì)量和效率，以高質(zhì)量立法保障高質(zhì)量發(fā)展、推動全面深化改革、維護社會大局穩(wěn)定。

　　科學立法、民主立法、依法立法是密切相關的統(tǒng)一整體?？茖W立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。要在立法工作中講求科學精神，全面認識和自覺運用規(guī)律，從國情出發(fā)，從實際出發(fā)，觀時制法、因事制禮，使制定和修改的法律規(guī)范準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求、更好協(xié)調(diào)利益關系。如此方能立出善法，從而促進發(fā)展、保障善治，實現(xiàn)建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的全面推進依法治國總目標。

　　民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。我國的一切權(quán)力屬于人民。黨的二十大報告指出，人民民主是社會主義的生命。民主立法就是要在立法工作中堅持人民至上，恪守以民為本、立法為民的理念，踐行全過程人民民主，通過健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑，實現(xiàn)尊重和保障人權(quán)在立法工作全鏈條、全過程、全方位覆蓋，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護，讓人民群眾在每一項法律制度中都感受到公平正義。

　　依法立法的核心在于以憲法為根本依據(jù)，嚴格依照法定權(quán)限和法定程序制定或者修改法律規(guī)范。憲法是中國特色社會主義法律體系的核心，是全面依法治國的根本依據(jù)。完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系是中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，立法工作既是加快形成完備的法律規(guī)范體系的重要途徑，也是高效的法治實施體系的重要環(huán)節(jié)。黨的二十大報告提出要“全面推進國家各方面工作法治化”。依法立法就是各級立法機構(gòu)和工作部門在立法工作中要遵循立法程序、嚴守立法權(quán)限，切實避免越權(quán)立法、重復立法、盲目立法，有效防止部門利益和地方保護主義影響，維護國家法治統(tǒng)一。

　　科學立法、民主立法、依法立法統(tǒng)一于完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系立法實踐。依法立法是基本前提，不依法制定的法律，缺乏合法性前提，其科學性和民主性無從談起；立法權(quán)源于人民，通過提升立法的民主性，才能使立法決策更加符合人民群眾需求和客觀實際，提高立法質(zhì)量，增進立法實效；科學立法既在方法論上為立法工作提供指導，又在價值層面衡量立法質(zhì)量的高低，是判斷立法質(zhì)量的重要標尺。

　　二、科學立法的重要原則

　　（一）堅持黨的集中統(tǒng)一領導

　　堅持黨對全面依法治國的領導是習近平法治思想的核心要義，是推進全面依法治國偉大事業(yè)的根本保證。習近平總書記指出：“全面推進依法治國這件大事能不能辦好，最關鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力，具體講就是要堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。”③立法工作必須堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導。

　　要在立法工作中始終堅持黨的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規(guī)范和活動準則，從法律制度上貫徹落實黨的路線方針政策和重大決策部署。要緊緊圍繞黨和國家工作大局謀劃、推動和開展立法工作，科學制定立法規(guī)劃和工作計劃，突出立法重點，使立法準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關系。

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　　習近平總書記強調(diào)：“江山就是人民，人民就是江山。中國共產(chǎn)黨領導人民打江山、守江山，守的是人民的心?！雹苋嗣袷且婪ㄖ螄闹黧w和力量源泉，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民。保證和發(fā)展人民當家作主，充分反映人民意愿、充分實現(xiàn)人民權(quán)利、充分保障人民權(quán)益，是法治建設的題中應有之義，是新形勢下完善法律體系、加強和改進立法工作的根本目的。

　　要在立法工作中，踐行全過程人民民主，堅持國家的一切權(quán)力屬于人民，堅持法律面前人人平等，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕。要尊重和保障人權(quán)，完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等方面權(quán)利得到落實，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化。要正確處理權(quán)利與權(quán)力、權(quán)利與義務、權(quán)力與責任的關系，統(tǒng)籌兼顧不同方面的利益，從法律制度上更好體現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。

　　（三）堅持憲法的核心地位

　　憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，在中國特色社會主義法律體系中居于核心地位。黨的二十大報告強調(diào)，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，堅持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權(quán)威。

　　立法是推動憲法實施的重要方式。要在立法工作中，切實增強憲法意識，自覺恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命。要在法治實施、法治監(jiān)督、法治保障等各方面工作中堅決維護憲法法律權(quán)威，牢固樹立“維護憲法權(quán)威，就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威；捍衛(wèi)憲法尊嚴，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴；保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)”的觀念，全面貫徹實施憲法。

　?。ㄋ模﹫猿志S護法治統(tǒng)一

　　維護國家法治統(tǒng)一是全面依法治國的高層次要求，也是必然要求。習近平總書記強調(diào)：“維護國家法治統(tǒng)一，是一個嚴肅的政治問題。我國是單一制國家，維護國家法治統(tǒng)一至關重要?！雹菸覈且粋€有十四億多人口的大國，地域遼闊、民族眾多、國情復雜，只有秉持法律這個準繩、用好法治這個方式，才能保證國家法治統(tǒng)一。立法是法律法規(guī)的立改廢釋纂，是法治的前提和基礎，承擔著維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威的重要任務，必須堅持維護國家法治統(tǒng)一的基本原則。

　　要嚴格落實“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”的憲法規(guī)定，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威。國家和人民整體利益再小也是大，部門、行業(yè)等局部利益再大也是小。有立法權(quán)的地方人大要嚴格遵循立法權(quán)限，圍繞貫徹落實黨中央大政方針和決策部署，做好地方立法工作，著力解決實際問題。

　?。ㄎ澹﹫猿指母餂Q策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接

　　全面深化改革和全面推進依法治國，二者密切關聯(lián)。實現(xiàn)全面深化改革總目標，必須全面推進依法治國，不斷提高國家治理法治化水平。推進各領域各方面改革，都要堅持依法治國，這是一個破與立辯證統(tǒng)一的過程。習近平總書記指出：“我們要堅持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發(fā)揮引導、推動、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力。”⑥

　　要努力把改革決策和立法決策更好結(jié)合起來，正確處理法律的穩(wěn)定性與變動性、現(xiàn)實性與前瞻性、原則性與可操作性的關系，努力做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。對實踐證明已經(jīng)比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律。對部門間爭議較大的重要立法事項，要加快推動和協(xié)調(diào)，不能久拖不決。對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律紅線，也不允許簡單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由遲滯改革。對不適應改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時修改或廢止。

　?。﹫猿纸y(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治

　　習近平總書記指出，要堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局，協(xié)調(diào)推進國內(nèi)治理和國際治理，更好維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。⑦推進國內(nèi)法治和涉外法治，是法治中國建設的兩個重要方面，二者互相促進、相輔相成，不可或缺。

　　要在立法工作中，堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，加快形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系，按照急用先行原則，加強涉外領域立法，進一步完善反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”法律法規(guī)，推動我國法域外適用的法律體系建設。要堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強運用法治方式有效應對挑戰(zhàn)、防范風險的能力，堅定不移地維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。要適應高水平對外開放，不斷完善涉外經(jīng)貿(mào)領域的法律法規(guī)，促進國內(nèi)法與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的有機銜接和雙向互動，促進構(gòu)建全面開放新格局。要推動全球治理體系改革，及時推出中國方案、貢獻中國智慧，為構(gòu)建人類命運共同體提供法治保障。

　　三、推進科學立法的主要途徑

　　法律是治國之重器，良法是善治之前提?？茖W立法是新形勢下加強和改進立法工作的基本要求，它簡潔明了地回答了新形勢下“立什么樣的法、怎樣立法”這一重大命題。

　　（一）完善立法體制機制，發(fā)揮好人大在立法工作中的主導作用

　　習近平總書記指出，“推進科學立法，關鍵是完善立法體制”⑧。完善立法體制，主要包括優(yōu)化立法職權(quán)配置，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，完善法律草案表決程序，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性。在法律法規(guī)的立項、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)加強制度設計，充分發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。

　　要加強黨對立法工作的集中統(tǒng)一領導，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。要加強人大對立法工作的統(tǒng)籌謀劃，健全立法規(guī)劃計劃編制制度，充分發(fā)揮人大在立法規(guī)劃、年度立法工作計劃、專項立法計劃編制上的統(tǒng)領作用。要加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，更好發(fā)揮人大在確定立法選題、組織法案起草、審議把關等方面的主導作用。要增強政府立法與人大立法的協(xié)同性，在做好有關法律、地方性法規(guī)草案起草工作的同時，嚴格按照法定權(quán)限和程序制定行政法規(guī)、規(guī)章，提高行政法規(guī)、規(guī)章質(zhì)量；加強政府部門間立法協(xié)調(diào)，提高行政立法工作效率，防止因部門意見不一致導致立法項目久拖不決。要完善公眾參與立法機制，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見，廣泛凝聚社會共識。要加強立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用。要充分發(fā)揮中國法學會立法咨詢會的作用，尊重法學家和各類專家的意見。要建設好基層立法聯(lián)系點，細化人大代表在立法工作中聯(lián)系群眾的程序設計，推動基層群眾參與立法的深度和廣度。

　?。ǘ┥钊胪七M科學立法、民主立法、依法立法，切實提高立法工作質(zhì)量和效率

　　習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！雹釋嵤﹪抑卮蟀l(fā)展戰(zhàn)略要法治先行，要做好“三大攻堅戰(zhàn)”、加強科技創(chuàng)新和知識產(chǎn)權(quán)保護、落實總體國家安全觀、推動建設網(wǎng)絡強國等立法及相關法治保障工作；要研究“一帶一路”建設、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、雄安新區(qū)建設、粵港澳大灣區(qū)建設等一系列重大發(fā)展戰(zhàn)略法治問題，以立法高質(zhì)量保障和促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

　　提高立法效率是適應全面推進國家各方面工作法治化需求、完成繁重立法任務、提供有效制度供給的必然要求。要從黨和國家工作大局出發(fā)看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對立法工作形成干擾。如果有關方面都在相關立法中掣肘，都抱著自己那些所謂利益不放，或者都想避重就輕、拈易怕難，不僅實踐需要的法律不能及時制定和修改，就是弄出來了，也可能不那么科學適用，還可能造成相互推諉扯皮甚至“依法打架”。

　?。ㄈ﹫猿忠婪ㄖ螄鸵缘轮螄嘟Y(jié)合，把社會主義核心價值觀融入立法

　　法律和道德都具有規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)社會關系、維護社會秩序的作用。法律有效實施有賴于道德支持，道德踐行也離不開法律約束。法治和德治不可分離、不可偏廢，國家治理需要法律和道德協(xié)同發(fā)力。習近平總書記指出，要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，把法治建設和道德建設緊密結(jié)合起來，把他律和自律緊密結(jié)合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進。⑩

　　法律法規(guī)要樹立鮮明道德導向，弘揚美德義行，立法、執(zhí)法、司法都要體現(xiàn)社會主義道德要求，都要把社會主義核心價值觀貫穿其中，使社會主義法治成為良法善治。要把社會主義核心價值觀的要求轉(zhuǎn)化為具有剛性約束力的法律規(guī)定，把實踐中廣泛認同、較為成熟、操作性強的道德要求及時上升為法律規(guī)范，引導全社會崇德向善。要把社會主義核心價值觀的要求體現(xiàn)到法律法規(guī)和公共政策之中，形成有利于培育和弘揚社會主義核心價值觀的良好政策導向和利益引導機制。要傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，推動創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展。

　?。ㄋ模┘訌娭攸c領域、新興領域、涉外領域立法，健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度

　　我國進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，賦予立法鮮明的時代特色。立法必須緊跟時代步伐，回應實踐需要。

　　加強重點領域立法，就是加快推進國家治理急需、人民美好生活必需的重要立法，以法治保障國家治理現(xiàn)代化、增進人民獲得感幸福感安全感。著眼于貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，加快制定和完善深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等急需的法律法規(guī)，完善社會主義市場經(jīng)濟法律體系。著眼于發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的全過程人民民主，加快制定和完善民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的法律法規(guī)，不斷推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化。著眼于推進社會治理現(xiàn)代化，加快制定和完善公共安全保障、疫情防控、基層社會治理等方面的法律法規(guī)，推動提高社會治理法治化水平。著眼于深入推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法，加強京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的法治保障。

　　加強新興領域立法，就是加快新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式領域立法，以良法善治保障新興領域健康發(fā)展。近年來，隨著云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、量子信息、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)的加速應用，合成生物學、基因編輯、腦科學、再生醫(yī)學等生命科技的突飛猛進，在經(jīng)濟領域催生了一系列新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，在法律版圖上產(chǎn)生了大片空白區(qū)。要加強對新興領域法律制度的研究，加快推進新興領域立法工作。

　　加強涉外領域立法，就是適應對外法治合作與斗爭新形勢新任務，補齊補強涉外立法短板，加快完善我國涉外法律規(guī)范體系。面對我國海外利益不斷擴展的新格局，要加強執(zhí)法安全合作、對外投資、對外援助、涉外法務、涉外民商事糾紛解決等領域的立法，切實維護我國海外利益的安全。面對西方國家運用法治手段圍堵遏制我國發(fā)展的新動向，要完善反制裁、反干涉、反制“長臂管轄”法律法規(guī)，推動我國法域外適用的法律體系建設，充實涉外法治斗爭的法律工具箱。

　　（五）堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌立改廢釋纂，豐富立法形式

　　隨著時代發(fā)展和改革推進，國家治理現(xiàn)代化對科學完備的法律規(guī)范體系的要求越來越迫切。必須在堅持好、完善好已經(jīng)建立起來并經(jīng)過實踐檢驗有效的根本制度、基本制度、重要制度的前提下，聚焦法律制度的空白點和沖突點，統(tǒng)籌謀劃和整體推進立改廢釋纂各項工作，發(fā)揮各種立法方式之優(yōu)長，及時滿足當今時代的多樣化立法需求。

　　要全面完善法律、行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)體系。民法典為其他領域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。要研究豐富立法形式，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，增強立法的針對性、適用性、可操作性。針對“放管服”改革等方面的需要，采取打包形式修改相關法律，把改革決策同立法決策更好地結(jié)合起來，通過作出授權(quán)決定、改革決定，保障各領域改革創(chuàng)新，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)。探索建立定期修改法律的制度，研究法律清理工作，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。

　　地方立法要適應時代要求，體現(xiàn)地方特色。從地方實際出發(fā)，解決突出問題。堅持“一事一法”，通過“小切口”“小快靈”精準立法，充分彰顯地方立法的補充作用、靈活功能。在加強對立法理論和實踐的探索同時，豐富創(chuàng)新地方立法形式，發(fā)揮協(xié)同立法在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保、大氣污染防治、疫情聯(lián)防聯(lián)控、交通一體化等方面的積極作用。積極探索流域共治共同立法模式。堅持系統(tǒng)觀念和問題導向，打好綜合性法規(guī)與專項法規(guī)的立法“組合拳”。

　　（六）建設德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)立法工作隊伍

　　立法工作隊伍是我國專門法治隊伍之一，是堅持黨的領導、提高立法質(zhì)量的重要保障。習近平總書記指出：“全面推進依法治國，建設一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊伍至關重要?！?

　　要按照政治過硬、業(yè)務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，教育和引導立法工作者牢固樹立社會主義法治理念，恪守職業(yè)道德，做到忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律。要堅持建設德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)立法工作隊伍，用習近平法治思想武裝頭腦、指導立法實踐、推動立法工作，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力。要根據(jù)實踐的發(fā)展，不斷深化認識，把握立法規(guī)律，提高立法能力，使立法準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關系。要深入貫徹落實黨中央關于法治人才培養(yǎng)的決策部署，健全招錄制度，加大交流力度，加強教育培訓，不斷提升立法工作人員遵循規(guī)律、發(fā)揚民主、加強協(xié)調(diào)、凝聚共識的能力。

　　作者：中國法學會黨組成員，習近平法治思想研究中心副主任