堅持依法治港治澳?維護憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序

張?勇

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法和基本法在特別行政區(qū)治理中的重要作用。2014年6月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書指出：“憲法和香港基本法共同構(gòu)成香港特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)。憲法作為國家的根本法，在包括香港特別行政區(qū)在內(nèi)的中華人民共和國領(lǐng)土范圍內(nèi)具有最高法律地位和最高法律效力?！秉h的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，依法保障“一國兩制”實踐，要“堅持憲法的最高法律地位和最高法律效力，全面準確貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，嚴格依照憲法和基本法辦事”。黨的十九大報告指出，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，必須“嚴格依照憲法和基本法辦事”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強調(diào)，“堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的憲制秩序”。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》再次重申，“堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序”。

　　黨的二十大報告充分肯定了“一國兩制”顯著的制度優(yōu)勢，為新時代堅持和完善“一國兩制”指明了前進方向。報告強調(diào)，要“全面準確、堅定不移貫徹‘一國兩制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方針，堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序”①。這一重要論述，體現(xiàn)了黨中央對特別行政區(qū)治理的規(guī)律性認識提升到了新高度新境界，既是對香港、澳門回歸祖國特別是黨的十八大以來“一國兩制”實踐規(guī)律的深刻總結(jié)，是在新時代新征程中全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是實現(xiàn)港澳地區(qū)長治久安、為中華民族偉大復興更好發(fā)揮作用的必由之路，對于推動“一國兩制”實踐行穩(wěn)致遠具有重要的指導意義。

　　一、堅持依法治港治澳，是“一國兩制”成功實踐得出的一條重要經(jīng)驗

　　習近平總書記指出，“人類社會發(fā)展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理。要善于運用法治思維和法治方式進行治理”②。以法治思維和法治方式處理港澳問題，是黨中央深入推進全面依法治國，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)和寶貴經(jīng)驗。回顧過往，香港、澳門的“一國兩制”實踐之所以能夠乘風破浪、揚帆遠航，取得舉世公認的成功，其中一條重要的經(jīng)驗就是堅持依法治港治澳，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，始終在法治的軌道上將“一國兩制”實踐推向前進。

　　1982年12月，五屆全國人大五次會議通過并頒布我國現(xiàn)行憲法，其中規(guī)定，“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”；全國人民代表大會“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”。上述憲法規(guī)定，為采取“一國兩制”方針實現(xiàn)國家統(tǒng)一，以及回歸后的香港、澳門貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方針，實行不同于祖國內(nèi)地的資本主義制度和政策，提供了根本法依據(jù)。之后根據(jù)憲法，全國人民代表大會在1990年4月和1993年3月先后制定了香港基本法、澳門基本法，將“一國兩制”方針法律化、制度化，分別規(guī)定了香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)實行的制度，以保障國家對香港、澳門基本方針政策的實施。

　　香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)成立后，全國人大及其常委會、中央人民政府、中央軍事委員會嚴格按照憲法和基本法辦事，依法履行憲制責任，行使中央對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，有力地維護了國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益和港澳繁榮穩(wěn)定。全國人大常委會先后5次解釋香港基本法、1次解釋澳門基本法，多次就兩個特別行政區(qū)的民主政治和經(jīng)濟社會發(fā)展等重大問題作出決定，增減在特別行政區(qū)實施的全國性法律，對特別行政區(qū)立法機關(guān)制定的法律予以備案審查，對特別行政區(qū)高級法官的任免進行備案。中央人民政府依法任命歷任行政長官和歷屆特別行政區(qū)政府主要官員，管理與特別行政區(qū)有關(guān)的外交、國防等應(yīng)當由中央負責的事務(wù)，支持、指導行政長官和特別行政區(qū)政府依法施政，監(jiān)督特別行政區(qū)高度自治權(quán)的依法行使。

　　黨的十八大以來，針對香港、澳門落實“一國兩制”的體制機制不健全、國家安全受到嚴重挑戰(zhàn)等問題，特別是2019年香港爆發(fā)“修例風波”后一度出現(xiàn)的嚴峻局面，中央依照憲法和基本法有效實施對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，出臺了一系列重大舉措，作出了若干新的制度安排。2020年5月，十三屆全國人大三次會議作出關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定，授權(quán)全國人大常委會制定香港國安法并決定在香港特別行政區(qū)公布實施。隨后，全國人大常委會在2020年8月和11月先后作出關(guān)于香港特別行政區(qū)第六屆立法會繼續(xù)履行職責的決定、關(guān)于香港特別行政區(qū)立法會議員資格問題的決定，有效解決了因香港特別行政區(qū)立法機關(guān)無法正常進行換屆選舉而出現(xiàn)空缺的問題，明確了喪失立法會議員參選或者出任資格的法定情形。2021年3月，十三屆全國人大四次會議作出關(guān)于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定，授權(quán)全國人大常委會修訂了香港基本法附件一香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法和附件二香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序，全面貫徹并落實“愛國者治港”原則，形成了一套符合香港法律地位和實際情況的民主選舉制度。2022年12月，全國人大常委會通過關(guān)于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護國家安全法》第十四條和第四十七條的解釋，及時妥善地解決了香港國安法實施中遇到的實際問題，確保了香港國安法的正確有效實施。全國人大及其常委會上述“決定+立法”“決定+修法”以及各項決定、法律解釋等重大法治舉措的相繼出臺，彌補了香港特別行政區(qū)維護國家安全制度機制中存在的漏洞和缺陷，有效地打擊和震懾了香港特別行政區(qū)內(nèi)危害國家安全的違法犯罪活動，強有力地維護了特別行政區(qū)政權(quán)安全和社會穩(wěn)定，將香港的管治權(quán)牢牢掌握在中央政府和愛國愛港力量手中，從根本上維護了憲法和香港基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序，切實維護了國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，推動了香港局勢實現(xiàn)由亂到治的重大轉(zhuǎn)折，并為香港未來實現(xiàn)由治及興奠定了政治和法治的基礎(chǔ)。

　　不僅如此，中央還積極運用法治方式幫助香港、澳門發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、破解經(jīng)濟社會發(fā)展中的深層次矛盾和問題，推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，支持香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局。全國人大常委會運用憲法和基本法賦予的權(quán)力，2017年12月作出關(guān)于批準《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》的決定，2019年10月作出關(guān)于授權(quán)澳門特別行政區(qū)對橫琴口岸澳方口岸區(qū)及相關(guān)延伸區(qū)實施管轄的決定，2020年8月作出關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市開展香港法律執(zhí)業(yè)者和澳門執(zhí)業(yè)律師取得內(nèi)地執(zhí)業(yè)資質(zhì)和從事律師職業(yè)試點工作的決定。2021年3月，十三屆全國人大四次會議審議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》，在專章中強調(diào)要積極穩(wěn)妥推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，支持港澳鞏固提升競爭優(yōu)勢，從體制機制、平臺建設(shè)、互聯(lián)互通、交流合作等多方面支持港澳更好融入國家發(fā)展大局。

　　上述這些重大的法治舉措，是中央在新時代堅持依法治港治澳、堅持和完善“一國兩制”制度體系的生動實踐與最新發(fā)展，具有重要的制度創(chuàng)新意義，必將為香港、澳門的長遠發(fā)展提供新的歷史機遇，對香港、澳門的“一國兩制”實踐產(chǎn)生深遠的影響。實踐證明，只要牢固占據(jù)法治高地，充分運用憲法和基本法賦予的權(quán)力，堅定維護特別行政區(qū)的憲制秩序和法治秩序，不斷完善與憲法和基本法實施相關(guān)的制度機制，就能夠最大程度爭取人心、凝聚共識，確保“一國兩制”事業(yè)安如磐石，推動“一國兩制”實踐邁向深入。

　　二、堅持依法治港治澳，必須堅持維護憲法和基本法確定的特別行政區(qū)憲制秩序

　　堅持全面依法治國，首先要堅持依憲治國；堅持依法治港治澳，也首先要堅持依憲治港治澳。憲法規(guī)定的是國家的重大制度和重大事項，是國家根本法和治國安邦的總章程，是國家一切法律法規(guī)的總依據(jù)、總源頭，在我國的法律體系中居于核心地位，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。憲法在包括特別行政區(qū)在內(nèi)的全國范圍內(nèi)實施，無論香港特別行政區(qū)還是澳門特別行政區(qū)，都只有一部最高法律規(guī)范，那就是《中華人民共和國憲法》。

　　香港基本法、澳門基本法是根據(jù)憲法制定的基本法律和全國性法律。它們將“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，以及在香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)實行的制度，以法律的形式規(guī)定下來，是憲法有關(guān)規(guī)定的實施法與保障法。因此可以說，憲法是“母法”，香港基本法、澳門基本法是“子法”。堅持“一國兩制”、理解并實施基本法，必須尊重和維護憲法的權(quán)威，符合憲法的精神及相關(guān)規(guī)定。絕不能脫離憲法來理解和執(zhí)行基本法，更不能抗拒和抵觸憲法，否定憲法在特別行政區(qū)的最高法律地位和法律效力。在特別行政區(qū)層面，基本法是特別行政區(qū)的憲制性法律，特別行政區(qū)的制度和政策均應(yīng)以基本法的規(guī)定為依據(jù)，特別行政區(qū)的法律均不得與基本法相抵觸。

　　香港、澳門回歸祖國后，重新納入到國家統(tǒng)一的治理體系之中，建立起以“一國兩制”方針為根本遵循、依憲法和基本法而確定的特別行政區(qū)憲制秩序。而在一段時間內(nèi)，港澳社會對憲法在特別行政區(qū)的實施問題存在不當理解，甚至有“只知基本法，不知憲法”的片面認識，稱基本法為特別行政區(qū)的“小憲法”，而忽略憲法在特別行政區(qū)的根本法地位和作用。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央突出憲法在特別行政區(qū)治理中的作用，強調(diào)憲法和基本法共同構(gòu)成特別行政區(qū)的憲制基礎(chǔ)，憲法和基本法確定特別行政區(qū)的憲制秩序。當然，這不是將憲法和基本法置于同一法律位階之上，認為它們具有同等的法律效力和法律權(quán)威，而是強調(diào)它們在構(gòu)建特別行政區(qū)法律制度和憲制秩序方面所共同起到的基礎(chǔ)性作用。這其中，憲法作為規(guī)定特別行政區(qū)制度的最高法律淵源，發(fā)揮了根本法作用。如果缺少了憲法，基本法就是“無源之水”“無本之木”。特別行政區(qū)不存在一個脫離憲法的“憲制”，也不存在一個脫離憲法的“法治”。而基本法作為規(guī)定特別行政區(qū)制度的最為全面系統(tǒng)的基本法律，發(fā)揮了主體法律和特別行政區(qū)憲制性法律的作用。如果沒有基本法，“一國兩制”方針以及憲法所規(guī)定的特別行政區(qū)制度就無法在香港、澳門得以具體落實，依法治港治澳就缺少了明確具體的法律依據(jù)。因此，憲法和基本法兩者既缺一不可，又不可分割，離開了憲法或離開了基本法都無法正確認識特別行政區(qū)法治和憲制的基本特點，從而也無法對特別行政區(qū)依法實施有效的管治。

　　全面準確理解并貫徹依法治港治澳原則，必須在特別行政區(qū)牢固樹立國家憲法意識和基本法意識，維護憲法和基本法的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法和基本法的尊嚴，既確保憲法和基本法的有效實施，也確保根據(jù)憲法和基本法所制定的各項涉港澳法律規(guī)范的有效實施。在落實憲法和基本法確定的憲制秩序時，要把中央依法行使權(quán)力和特別行政區(qū)履行主體責任有機結(jié)合起來，完善與基本法實施相關(guān)的制度和機制，加強港澳社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法宣傳教育。這些都是“一國兩制”實踐的必然要求，也是全面推進依法治國和維護港澳社會法治的應(yīng)有之義。

　　三、堅持依法治港治澳，應(yīng)當著力于堅持和完善“一國兩制”制度體系

　　彰顯“一國兩制”顯著的制度優(yōu)勢，推動“一國兩制”的實踐行穩(wěn)致遠，必須在夯實憲法和基本法共同構(gòu)成的特別行政區(qū)憲制基礎(chǔ)上，致力于堅持和完善“一國兩制”制度體系。首先，應(yīng)當理解好、把握好“堅持”與“完善”之間內(nèi)在的、辯證的關(guān)系。一方面，既要一以貫之地堅持“一國兩制”制度體系，確?！耙粐鴥芍啤狈结槻粫?、不動搖，長期堅持這個經(jīng)過實踐檢驗、具有強大生命力和巨大優(yōu)越性的好制度；另一方面，又要與時俱進地完善“一國兩制”制度體系，確?！耙粐鴥芍啤睂嵺`不變形、不走樣，及時有效應(yīng)對新情況新問題，充分發(fā)揮“一國兩制”應(yīng)有制度功效，使得“一國兩制”事業(yè)永葆生機活力。

　　第一，要落實中央對特別行政區(qū)全面管治權(quán)，堅持中央全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)相統(tǒng)一。根據(jù)憲法，我國所實行的是單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，這主要是由我國的歷史傳統(tǒng)、具體國情所決定的。中央政府對其所轄全部領(lǐng)土享有全面的管治權(quán)，并基于治理需要而相應(yīng)設(shè)立包括特別行政區(qū)在內(nèi)的各個地方行政區(qū)域及其政權(quán)機關(guān)，授予其一部分地方事務(wù)的管理權(quán)。特別行政區(qū)雖然有別于國家其他地方行政區(qū)域，實行特別行政區(qū)制度、行使高度自治權(quán)，但仍要遵循單一制下地方行政區(qū)域受中央人民政府管轄、向中央人民政府負責、被中央人民政府監(jiān)督的要求。中央在對特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)時，某些為維護國家主權(quán)安全和領(lǐng)土完整所必不可少的權(quán)力由中央保留并直接行使，而另一些涉及特別行政區(qū)高度自治范圍內(nèi)事務(wù)的權(quán)力，由中央授權(quán)特別行政區(qū)依法行使。堅持和完善“一國兩制”制度體系，在中央層面，首先要依法履行憲制責任，根據(jù)港澳管治實際需要，積極行使對特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，以維護中央權(quán)威和特別行政區(qū)憲制秩序；同時要充分尊重特別行政區(qū)依法享有的高度自治權(quán)，發(fā)揮特別行政區(qū)的積極性，堅定支持特別行政區(qū)依法行使高度自治權(quán)。對于特別行政區(qū)，則應(yīng)當珍惜中央的信任和支持，依法行使好被授予的高度自治權(quán)，自覺接受中央的監(jiān)督，絕不能用特別行政區(qū)高度自治權(quán)來否認甚至對抗中央的全面管治權(quán)?？傊?，全面準確地貫徹“一國兩制”方針、實現(xiàn)特別行政區(qū)的良政善治，必須要將落實中央全面管治權(quán)與保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)統(tǒng)一銜接好，哪一個方面都不能偏廢。

　　第二，要落實“愛國者治港”、“愛國者治澳”原則，將特別行政區(qū)管治權(quán)牢牢掌握在愛國者手中。對國家效忠，是從政者必須遵循的基本政治倫理；政權(quán)必須掌握在愛國者手中，這是世界通行的政治法則。世界上沒有一個國家、一個地區(qū)的人民會允許不愛國甚至賣國、叛國的勢力和人物掌握政權(quán)。同理，在特別行政區(qū)實行的“港人治港”、“澳人治澳”也是有界限和標準的，這就是依照基本法產(chǎn)生的特別行政區(qū)管治者，必須由尊重中華民族，誠心誠意擁護祖國對香港、澳門恢復行使主權(quán)，不損害香港、澳門繁榮穩(wěn)定的愛國者組成。這是確?！耙粐鴥芍啤辈黄x正確航道，香港、澳門長治久安的必然要求。特別是處于政治體制核心位置的行政長官，必須符合愛國愛港或者愛國愛澳、中央信任、有管治能力、港人或者澳人擁護的標準。中央對特別行政區(qū)法定公職人員是否擁護基本法、是否效忠國家和特別行政區(qū)，負有監(jiān)督責任。堅持和完善“一國兩制”制度體系，必須要高舉愛國愛港、愛國愛澳的旗幟，堅持以維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益和港澳的繁榮穩(wěn)定為根本宗旨，在法律制度層面守護好特別行政區(qū)管治權(quán)。在特別行政區(qū)法律制度中，絕不能允許任何危害國家主權(quán)安全、挑戰(zhàn)中央權(quán)力和基本法權(quán)威、利用香港或澳門對內(nèi)地進行滲透破壞的活動存在的空間，絕不能允許任何境外敵對勢力和反中亂港、反中亂澳分子進入到特別行政區(qū)政權(quán)機關(guān)中染指特別行政區(qū)管治權(quán)。

　　第三，要落實特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制。當前針對香港特別行政區(qū)，已經(jīng)從中央層面構(gòu)建起特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度體系，香港本地立法也作了相應(yīng)修改。但對全國人大有關(guān)決定和香港國安法所規(guī)定的法律制度、執(zhí)行機制和原則精神的理解適用、準確貫徹、全面實行尚還有一個深入細化的過程，這些都需要中央有關(guān)部門和香港特別行政區(qū)行政、立法和司法機關(guān)相互配合共同做好法律實施工作。同樣重要的是，香港特別行政區(qū)應(yīng)當根據(jù)香港基本法和全國人大有關(guān)決定的要求，盡快完成制定香港基本法第二十三條有關(guān)立法工作任務(wù)，履行應(yīng)負的憲制責任。另一方面，澳門特別行政區(qū)因應(yīng)形勢發(fā)展的需要，也對本地維護國家安全的法律作了修改，今后的關(guān)鍵是更好地執(zhí)行法律規(guī)定、落實法律制度。下一階段，香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)應(yīng)深刻領(lǐng)會和把握中央精神以及維護國家安全法律規(guī)定的要求，通過特別行政區(qū)立法、司法、執(zhí)法等工作確保其全面落地、有效實施，并著力于培育維護國家安全的社會政治環(huán)境，切實提升全社會的國家安全意識，使得維護國家安全的觀念深入人心，努力形成有利于法律實施的社會氛圍和政治生態(tài)。

　　第四，要堅持特別行政區(qū)行政主導的政治體制。兩部基本法所規(guī)定的特別行政區(qū)政治體制，不是“三權(quán)鼎立”，也不是“立法主導”或“司法主導”，而是以行政長官為核心的行政主導體制。這一特殊的設(shè)計，符合特別行政區(qū)作為中央人民政府直轄下享有高度自治權(quán)的一個地方行政區(qū)域的法律地位，保留了其回歸前原有政治體制中行之有效的部分，是實現(xiàn)“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治最好的政權(quán)組織形式，是最有利于香港、澳門發(fā)展的制度安排。在行政主導政治體制中，行政長官作為特別行政區(qū)和特別行政區(qū)政府的“雙首長”，要對中央人民政府和特別行政區(qū)“雙負責”，是連接中央與特別行政區(qū)、“一國”與“兩制”的重要樞紐，必然要在特別行政區(qū)政權(quán)機構(gòu)的運作中處于主導地位。與此同時，特別行政區(qū)的行政機關(guān)和立法機關(guān)既相互制衡又相互配合，司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)，各個政權(quán)機關(guān)依照基本法規(guī)定的權(quán)限共同維護行政主導體制的正常運作。堅持和完善“一國兩制”制度體系，必然有利于行政主導政治體制發(fā)揮應(yīng)有的制度功效，特別行政區(qū)治理水平和治理效能得以進一步提高。為此，要著力完善特別行政區(qū)治理體系，維護行政長官權(quán)威地位，強化行政主導，提高政府部門和立法機關(guān)辦事效率，完善特別行政區(qū)司法制度和法律體系，以有序高效的制度運作為特別行政區(qū)的繁榮穩(wěn)定和未來發(fā)展開拓新空間、增添新動能。

　　作者：全國人大常委會香港基本法委員會副主任、澳門基本法委員會副主任、法制工作委員會副主任，中國法學會香港基本法澳門基本法研究會會長