發(fā)揮備案審查監(jiān)督作用?切實維護國家法治統(tǒng)一

重慶市人大常委會

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深入推進全面依法治國，高度重視憲法法律實施和監(jiān)督，就加強備案審查工作作出一系列重大決策部署。重慶市人大常委會深學篤用習近平新時代中國特色社會主義思想，深入學習貫徹習近平法治思想和習近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，認真貫徹落實習近平總書記關(guān)于備案審查工作的重要指示精神和黨中央系列決策部署，依法履職、守正創(chuàng)新，不斷推動備案審查工作走深走實，充分發(fā)揮了備案審查制度功效，為推動全面依法治市提供了有力保障。

　　一、深刻理解備案審查的重大意義

　　知之愈明，則行之愈篤。規(guī)范性文件備案審查，是憲法法律賦予人大常委會的一項重要監(jiān)督職權(quán)，是我國憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)和著力點。它立足于中國法治道路、法治模式、法治理論，是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，也是符合中國國情的立法監(jiān)督制度。

　?。ㄒ唬﹤浒笇彶槭秦瀼芈鋵嵙暯椒ㄖ嗡枷氲挠辛εe措

　　習近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和行動指南。堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，是習近平法治思想的重要內(nèi)容和鮮明特色，是中國共產(chǎn)黨治國理政、以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的強大保證。習近平總書記強調(diào)指出：“法治權(quán)威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權(quán)威?！雹僖每茖W有效、系統(tǒng)完備的制度體系保證憲法實施。②黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著力完善憲法實施和監(jiān)督機制，將備案審查工作納入全面貫徹實施憲法的戰(zhàn)略范疇，一體部署、一體推動。扎實有效地開展好備案審查工作，就是貫徹落實習近平法治思想的生動體現(xiàn)。

　?。ǘ﹤浒笇彶槭芹`行全過程人民民主的必然要求

　　習近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！雹蹅浒笇彶樽鳛槿嗣翊泶髸贫鹊闹匾M成部分，蘊含深刻的人民民主屬性。備案審查堅持“為了人民、依靠人民、保障人民”的基本原則，堅持“從群眾中來、到群眾中去”的工作作風，堅持“科學審查、民主審查、依法審查”的工作方法，保證備案審查工作各環(huán)節(jié)都能聽到人民的聲音。備案審查賦予公民、組織審查建議權(quán)，暢通了公民、組織對有關(guān)立法活動進行監(jiān)督、表達訴求的渠道。近年來，從根據(jù)公民審查建議啟動審查程序，到審查過程中廣泛聽取群眾意見，再到將處理結(jié)果向公民反饋、向社會公開，各級人大常委會充分發(fā)揮備案審查的“民意直通車”作用，人民群眾參與國家法治建設(shè)的實踐內(nèi)涵日益豐富，真正把全過程人民民主落到了實處。

　?。ㄈ﹤浒笇彶槭蔷S護國家法治統(tǒng)一的有力保障

　　習近平總書記指出：“維護國家法治統(tǒng)一，是一個嚴肅的政治問題。”④我國實行統(tǒng)一而分層次的立法體制，除法律、法規(guī)外，還有數(shù)量龐大的規(guī)章和其他規(guī)范性文件，一旦相互抵觸或不能很好銜接，將影響到我國的法治統(tǒng)一。通過備案審查，不僅可以發(fā)現(xiàn)并糾正與憲法法律相抵觸的問題，保證中國特色社會主義法律體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性，還可以及時對法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進行清理，保持法律體系內(nèi)部的和諧一致，從而確保憲法、法律、行政法規(guī)在各行政區(qū)域都得到遵守和執(zhí)行。完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，只有把所有規(guī)范性文件都納入備案審查范圍，及時撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，國家法治統(tǒng)一才有可靠保障，全面依法治國才有堅實基礎(chǔ)。

　　（四）備案審查是具有中國特色的憲法監(jiān)督制度

　　習近平總書記指出：“每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果?！雹菸覈膫浒笇彶橹哺谥袊厣鐣髁x制度土壤，立足于解決中國憲法實施和監(jiān)督中的問題，與其他國家的憲法監(jiān)督制度特別是西方國家的違憲審查制度有著本質(zhì)區(qū)別。我國的備案審查以習近平法治思想、全過程人民民主重大理念為理論基礎(chǔ)，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，符合社會主義法治統(tǒng)一的特點和要求，通過依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、維護國家法治統(tǒng)一、維護人民群眾根本利益，是符合我國國情、體現(xiàn)我國社會主義國家性質(zhì)、保障社會主義憲法實施的好制度。

　　二、重慶推進備案審查的具體實踐

　　近年來，重慶市人大常委會主動融入全市經(jīng)濟社會發(fā)展大局，適應新時代對備案審查工作提出的新任務、新要求，扎實推進備案審查工作，取得了明顯成效。

　?。ㄒ唬﹫猿贮h的全面領(lǐng)導，把牢政治“方向盤”

　　萬山磅礴，必有主峰。重慶市人大常委會始終把黨的領(lǐng)導貫穿于人大工作各方面全過程，確保備案審查工作沿著正確方向不斷探索前行。

　　強化政治引領(lǐng)。毫不動搖堅持和捍衛(wèi)“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”，堅持用習近平法治思想、習近平總書記關(guān)于備案審查工作的重要指示精神指導備案審查實踐，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大局中謀劃和推進備案審查工作，把堅定擁護“兩個確立”、堅決做到“兩個維護”的政治自覺轉(zhuǎn)化為對習近平新時代中國特色社會主義思想的忠實踐行，轉(zhuǎn)化為做好備案審查工作的實際行動。嚴格執(zhí)行請示報告制度，就備案審查工作中的重大事項、重要問題及時向重慶市委請示報告。探索落實重慶市委領(lǐng)導下的備案審查銜接聯(lián)動機制，推動建立重慶市委、市人大常委會、市政府備案審查工作銜接會議制度，對提請重慶市委常委會審議的文件開展協(xié)同審查。完成重慶市委全面依法治市委員會和全面深化改革委員會部署的各項任務，牽頭推動憲法實施和監(jiān)督有關(guān)工作，定期報告法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)試點工作進度，確保黨對備案審查工作的領(lǐng)導落到實處。

　　胸懷“國之大者”。在審查中牢牢把握政治標準，確保各類規(guī)范性文件與黨中央重大決策部署和國家重大改革方向一致。建立落實習近平總書記重要指示批示和黨中央決策部署的督辦工作機制，按照習近平總書記“在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展”的重要指示要求，督促文件制定機關(guān)依法及時將涉及疫情防控的規(guī)范性文件報送備案和審查，確保文件合法合規(guī)、運轉(zhuǎn)高效。全面清理涉及長江流域保護的規(guī)范性文件，對與長江保護法不一致的文件提出廢止、修改的處理建議，保障長江流域生態(tài)安全。督促市政府和區(qū)縣人大常委會對涉及行政處罰法、人口與計劃生育法的規(guī)范性文件進行集中清理，推動行政執(zhí)法領(lǐng)域重大改革和全面三孩生育政策在重慶落地生根。發(fā)揮備案審查“助推器”作用，聚焦成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)、優(yōu)化營商環(huán)境、全面推進鄉(xiāng)村振興確定備案審查重點，以高質(zhì)量的審查助推重大戰(zhàn)略任務落地落實。

　　（二）夯實“備審”基礎(chǔ)，形成全市“一盤棋”格局

　　基礎(chǔ)不牢，地動山搖。重慶市人大常委會把加強市區(qū)兩級人大備案審查制度和能力建設(shè)作為重要基礎(chǔ)工作抓緊抓實，形成全市備案審查工作“一盤棋”格局。

　　堅持制度先行，構(gòu)筑備案審查工作“四梁八柱”。出臺1個地方性法規(guī)《重慶市各級人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查條例》，制定2個工作制度《重慶市人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作辦法》《重慶市人大常委會規(guī)范性文件備案審查基準》，督促市政府制定出臺1個規(guī)章《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》，指導38個區(qū)縣人大出臺規(guī)范性文件備案審查工作制度。目前，重慶以地方性法規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，以工作辦法、審查基準和行政規(guī)范性文件管理辦法為支撐，以市級部門和區(qū)縣備案審查工作制度為配套的“1+3+N”備案審查制度體系已初步成型。

　　堅持數(shù)字賦能，信息平臺建設(shè)多點開花。突出實用導向，集約利用現(xiàn)有系統(tǒng)資源，堅持兩級人大信息平臺“一體化”建設(shè)。完善平臺核心功能，開通市政府文件電子直報通道，優(yōu)化在線審查，依托重慶人大網(wǎng)開放“公民審查建議”窗口，精準實現(xiàn)電子報備全覆蓋。延伸平臺服務保障功能，集合短信提醒、數(shù)據(jù)統(tǒng)計和資料分享功能于一體。利用平臺自有數(shù)據(jù)和市政府規(guī)范性文件庫，在重慶人大網(wǎng)開辟“規(guī)范性文件庫”欄目，確保文件集中公開、實時更新、動態(tài)管理。圓滿完成法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)試點工作，形成1套清理成果、1個數(shù)據(jù)庫后端管理平臺和1個對外展示窗口、2項技術(shù)標準的試點成果，得到全國人大常委會充分肯定。

　　堅持系統(tǒng)觀念，推動備案審查工作水平整體提升。采取重點工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實，創(chuàng)新工作群策群力、共同推進的模式，不斷提升兩級人大常委會備案審查工作能力和水平。為推動備案審查專項報告制度均衡化，重慶市人大常委會強化日常督導，鼓勵有條件的區(qū)縣結(jié)合實際、創(chuàng)新思路、同步啟動，在全國率先實現(xiàn)備案審查工作情況報告市和區(qū)縣“全覆蓋”。與區(qū)縣人大常委會聯(lián)動，開展優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)定專項審查，全面檢視兩級政府落實情況，推動高質(zhì)量發(fā)展。開展大督導、大培訓、大調(diào)研，逐一解決區(qū)縣機構(gòu)不全、能力不強、運轉(zhuǎn)不暢等“難點”和“堵點”問題。

　?。ㄈ┲υ鰪姽ぷ鲗嵭?，交出亮眼“成績單”

　　以法為綱，循法而為。重慶市人大常委會把維護國家法治統(tǒng)一擺在突出位置，以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，審查監(jiān)督堤壩越筑越牢，備案審查成效躋身全國第一方陣。

　　多措并舉抓細報備，“全”的標尺更加明確。堅持“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，逐步將“一府一委兩院”和人大及其常委會制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，并從制度層面予以規(guī)范。健全報備工作機制，嚴格報備流程和時限，統(tǒng)一報備文書格式，提升報備規(guī)范化水平。堅持主動查詢、定期核對，對遲報漏報行為進行通報糾正。將備案審查信息平臺報備功能聯(lián)通至全市792個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全面實現(xiàn)市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級規(guī)范性文件電子報備，做到報備范圍“全覆蓋”。本屆以來，重慶市人大常委會共備案登記規(guī)范性文件750件，其中，市政府規(guī)章39件，市政府及其辦公廳文件326件，市高法院24件，市檢察院20件，區(qū)縣人大341件。

　　聚集合力強化審查，“實”的導向全面樹立。綜合運用主動審查、被動審查、專項審查、移送審查等方式，推動審查更加扎實細致。建立健全文件審查會議和論證研究、咨詢、第三方審查等機制，邀請有關(guān)專家學者、人大代表參與，聚焦實踐中易發(fā)、常發(fā)、頻發(fā)問題，借助外腦，層層把關(guān)，提高審查質(zhì)量。堅持“統(tǒng)專”結(jié)合，發(fā)揮備案審查工作機構(gòu)“統(tǒng)”的作用和其他專工委“?！钡膬?yōu)勢，為審查質(zhì)量上好“雙保險”。細化審查建議受理、處理、反饋流程，及時回應社會關(guān)切。本屆以來，共主動審查規(guī)范性文件988件，被動審查34件，清理201件地方性法規(guī)配套規(guī)定的制定情況，對965件優(yōu)化營商環(huán)境、交通和衛(wèi)生健康領(lǐng)域地方性法規(guī)配套規(guī)定開展了專項審查。

　　嚴格審慎督促糾錯，“改”的成效充分顯現(xiàn)。優(yōu)化分類糾錯機制，嚴格依照糾錯程序?qū)戏ㄐ?、適當性以及瑕疵類問題文件進行分類，采取“剛?cè)岵狈绞?，慎重研究處理。對與黨中央重大決策部署不符合不銜接的，與法律法規(guī)相抵觸的，堅決予以糾正；對符合重慶實際、惠及廣大群眾、促進改革發(fā)展且不與憲法、法律相抵觸的，允許先行先試。前移審查關(guān)口，應邀提前介入，對文件草案的合法性、適當性及立法技術(shù)問題進行把關(guān)指導，減少文件“帶病”出臺風險。制定糾錯復核工作臺賬，通過糾錯“回頭看”打通問題整改“最后一米”。如審查《重慶市戶外廣告位經(jīng)營權(quán)公開出讓暫行辦法》時，發(fā)現(xiàn)個別條款與物權(quán)法關(guān)于業(yè)主享有完整物權(quán)的規(guī)定不一致，重慶市人大常委會多次召集政府部門和利益相關(guān)方聽取意見，及時與市政府溝通，督促市政府暫停適用相關(guān)條款并適時廢止了《重慶市戶外廣告位經(jīng)營權(quán)公開出讓暫行辦法》。

　　積極開展探索創(chuàng)新，“嚴”的常態(tài)基本形成。聚焦重點領(lǐng)域，積極探索開展專項審查的有效方式。專項清理涉及生態(tài)環(huán)境保護和野生動物保護領(lǐng)域的規(guī)范性文件時，將審查研究、抽查比對、論證總結(jié)等環(huán)節(jié)有機銜接，推動全市71件涉生態(tài)環(huán)境保護類文件、3件涉野生動物保護類文件納入后續(xù)修改或廢止計劃，做到“應清盡清、不漏一件”。專項審查涉及水能資源開發(fā)利用的規(guī)范性文件時，要求“橫向到邊、縱向到底”，將地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件全部納入清理范圍。經(jīng)全面比對核查，提出對1件地方性法規(guī)進行修改、4件“問題”行政規(guī)范性文件進行廢止的處理意見。選取地方性法規(guī)配套規(guī)定作為“小切口”，探索備案審查與立法工作協(xié)同推進的路徑，促進備案審查工作成果更好運用到立法、監(jiān)督工作中。該項工作歷時三年，形成三項主要成果：一是“全面盤活”法規(guī)配套規(guī)定，要求沒有制定的及時制定，存在問題的及時修改廢止，保證法規(guī)實施效果；二是“全面體檢”地方性法規(guī)，提出配套規(guī)定要堅持減量慎用、加強對制定配套規(guī)定必要性和可行性論證等建議，為提高立法質(zhì)量出謀劃策；三是“全面重建”工作機制，建立長效監(jiān)督機制、各專工委協(xié)同配合機制等，有效鞏固備案審查成果。

　　三、不斷譜寫備案審查工作重慶新篇章

　　歷史照亮未來，征程未有窮期。黨的二十大對新時代新征程黨和國家事業(yè)發(fā)展作出全面部署，強調(diào)要更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，完善和加強備案審查制度，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。重慶市人大常委會將以黨的二十大精神為指引，深入貫徹習近平法治思想，全面夯實基礎(chǔ)、不斷開拓創(chuàng)新，努力打造具有重慶辨識度的備案審查工作高質(zhì)量發(fā)展成果，為保障國家法治統(tǒng)一、推動全面依法治市作出新的貢獻。

　　（一）切實提高政治站位

　　毫不動搖堅持黨的全面領(lǐng)導，深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。繼續(xù)嚴格執(zhí)行重大事項請示報告制度。緊扣“新時代新征程新重慶”主題主線，圍繞貫徹黨中央重大決策部署和推動保障憲法法律實施，對重點領(lǐng)域法規(guī)和規(guī)范性文件開展專項清理。強化政治性審查，集中解決與黨中央決策部署“不協(xié)調(diào)、不一致”問題。進一步落實重慶市委領(lǐng)導下的備案審查銜接聯(lián)動機制，建立完善數(shù)據(jù)共享、疑難問題會商、信息交流等制度。有序推進重慶市委深化改革委員會和全面依法治市委員會部署的憲法監(jiān)督實施和備案審查相關(guān)任務。

　?。ǘ┣袑嵲鰪姳O(jiān)督實效

　　完善和加強備案審查制度，強化法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件全生命周期管理。嚴格落實“有件必備”，將中級人民法院、人民檢察院分院等制定的規(guī)范性文件全部納入重慶市人大常委會備案審查范圍，將全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件納入備案審查體系，確保應備盡備。堅決做到“有備必審”，綜合運用多種審查方式，增強工作整體性和協(xié)調(diào)性。深化案例指導與通報制度，用好用活各類案例資源，就案例來源、審查內(nèi)容、處理情況等進行深入分析，切實厘清認識、改進方法。積極開展“有錯必糾”，嚴把合憲性、政治性、合法性、適當性審查標準，加大問題督促糾正力度，讓備案審查真正長出“牙齒”。

　?。ㄈ┣袑嵓ぐl(fā)群眾參與熱情

　　進一步健全公眾參與備案審查的制度機制，暢通群眾利益表達渠道，保證備案審查工作各個環(huán)節(jié)都傾聽民聲、體現(xiàn)民意、匯聚民智。迭代升級人大代表聯(lián)絡(luò)站，充分發(fā)揮人大代表來自人民、扎根人民的特點優(yōu)勢，了解民情、汲取民智、保障民利。在審查研究中，對每一件可能存在問題的文件，都征求制定機關(guān)意見，適時聽取人大代表、專家學者和利益相關(guān)方的意見，最大限度凝聚審查合力。認真接收、研究、處理公民、組織提出的審查建議并及時反饋。通過人民群眾的積極參與，督促糾正群眾集中反映的、影響群眾切身利益的規(guī)范性文件，共同維護社會主義法治統(tǒng)一。

　?。ㄋ模┣袑嵓訌娦畔⒒ㄔO(shè)

　　拓展優(yōu)化信息平臺功能，加快開發(fā)區(qū)縣普適版，實現(xiàn)信息平臺在本市行政區(qū)域內(nèi)互聯(lián)互通，推動備案審查工作全面規(guī)范化、信息化。完善法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，分批次、有重點地推動數(shù)據(jù)庫擴容增效，力爭為社會公眾提供公益、權(quán)威、高效的公共法律服務產(chǎn)品。