完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系

信春鷹

　　習近平總書記在中央人大工作會議上指出：“時代在進步，實踐在發(fā)展，不斷對法律體系建設提出新需求，法律體系必須與時俱進加以完善。”不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，是深入實施全面依法治國方略的一項基礎工程。

　　憲法在中國特色社會主義法律體系中居于核心地位。2012年12月4日在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，習近平總書記就指出：“我們要以憲法為最高法律規(guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，把國家各項事業(yè)和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，維護社會公平正義，實現(xiàn)國家和社會生活制度化、法制化?！秉h的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”。黨的十九大報告強調，要“深化依法治國實踐”“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”。黨的二十大報告進一步強調，要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發(fā)展、保障善治。推進科學立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”。2022年12月19日，習近平總書記發(fā)表重要文章《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現(xiàn)行憲法公布施行40周年》再次強調，“加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，不斷增強法律規(guī)范體系的全面性、系統(tǒng)性、協(xié)調性”“堅持依憲立法，堅決把憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神貫徹到立法中，體現(xiàn)到各項法律法規(guī)中”。

　　一、黨的十八大以來，全國人大及其常委會堅持以習近平法治思想為指導，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持立法與改革決策相銜接，立法工作呈現(xiàn)任務重、覆蓋寬、節(jié)奏快、效果好的顯著特點

　　十二屆全國人大及其常委會五年間制定法律25件，修改法律127件次，通過有關法律和重大問題的決定46件次，作出法律解釋9件。

　　審議提出憲法修正案草案。貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央完善憲法制度的重大決策，嚴格按照法定程序推進憲法修改工作，形成憲法修正案草案，經(jīng)過認真審議后，提請十三屆全國人大一次會議審議通過。

　　著力加強重點領域立法，加快國家安全法治建設。相繼出臺國家安全法、反間諜法、反恐怖主義法、境外非政府組織境內活動管理法、網(wǎng)絡安全法、國家情報法以及國防交通法、軍事設施保護法、核安全法等一批重要法律，為維護國家安全、核心利益和重大利益提供了有力法治保障。

　　制定民法總則，推進編纂民法典。編纂民法典是新中國幾代立法工作者接續(xù)奮斗的重要立法任務。十二屆全國人大常委會研究提出了先制定民法總則再編纂各分編的工作思路。經(jīng)過多次審議修改，十二屆全國人大五次會議通過了民法總則，提綱挈領，完成了民法典的開篇之作，為編纂民法典奠定了堅實的基礎。

　　加強社會主義市場經(jīng)濟立法。提出貫徹落實稅收法定原則的實施意見，明確改革的路徑和相關立法工作安排。制定環(huán)境保護稅法、煙葉稅法、船舶噸位稅法，修改企業(yè)所得稅法、反不正當競爭法、中小企業(yè)促進法，開展產權保護法律清理工作，等等。

　　用法律推動社會主義核心價值觀建設。決定設立烈士紀念日、中國人民抗日戰(zhàn)爭勝利紀念日、南京大屠殺死難者國家公祭日，審議英雄烈士保護法草案，大力弘揚以愛國主義為核心的偉大民族精神。制定公共文化服務保障法、公共圖書館法、電影產業(yè)促進法，改變了我國文化領域立法相對滯后的狀況。

　　為改善民生提供有力法治保障?；貞嗣袢罕娙找嬖鲩L的對優(yōu)美環(huán)境的需要，全面修訂環(huán)境保護法，相繼修改大氣污染防治法、水污染防治法、海洋環(huán)境保護法、野生動物保護法，建立生態(tài)環(huán)境和資源保護公益訴訟制度，構建最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護法律制度。全面修訂食品安全法，制定慈善法、中醫(yī)藥法、反家庭暴力法、特種設備安全法，修改消費者權益保護法等。

　　堅定維護憲法和基本法確立的特別行政區(qū)憲制秩序。行使憲法和基本法賦予的權力，作出關于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定，明確香港特別行政區(qū)循序漸進發(fā)展民主的方向和基本制度安排。對香港特別行政區(qū)基本法第一百零四條作出解釋，堅決遏制和反對“港獨”行徑，捍衛(wèi)憲法和基本法權威。批準內地與香港特別行政區(qū)在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排，確認合作安排符合憲法和香港基本法。決定將國歌法列入香港、澳門特別行政區(qū)基本法附件三，確保該法在香港、澳門得到一體遵循。

　　十三屆全國人大及其常委會堅決貫徹落實黨中央決策部署，在確保立法質量的前提下加快立法工作步伐，不斷完善中國特色社會主義法律體系，以良法促進發(fā)展、保障善治。截至2022年12月，已審議通過2018年憲法修正案，制定法律47件，修改法律111件次，作出法律解釋1件，通過有關法律和重大問題的決定51件次，已經(jīng)提請審議的法律案和決定案19件。立法工作呈現(xiàn)出覆蓋廣、數(shù)量多、節(jié)奏快、要求高的特點。

　　通過憲法修正案。十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，對現(xiàn)行憲法作出21條修改，內容非常豐富，包括確立習近平新時代中國特色社會主義思想為國家的指導思想、充實堅持和加強中國共產黨全面領導的內容、完善依法治國和憲法實施舉措、確立國家監(jiān)察制度等，使憲法在堅持并不斷完善中國特色社會主義制度的軌道上實現(xiàn)與時俱進，夯實了國家長治久安的制度根基，對于維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有十分重大的意義和極其深遠的影響。

　　完善憲法相關法，保障憲法有效實施。落實黨中央深化國家監(jiān)察體制改革重大決策部署，在憲法修正案賦予監(jiān)察委員會憲法地位的同時，十三屆全國人大一次會議通過監(jiān)察法，規(guī)定了監(jiān)察機關的性質、工作原則、組織、職責、監(jiān)察范圍、監(jiān)察權限和程序以及對監(jiān)察機關、監(jiān)察人員的監(jiān)督等，對監(jiān)察工作起到了統(tǒng)領性和基礎性作用。隨后持續(xù)推進改革，完善配套法律法規(guī)，相繼制定公職人員政務處分法、監(jiān)察官法，作出關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定，將監(jiān)察法中原則性、概括性的規(guī)定具體化，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的法規(guī)體系。修改選舉法、全國人民代表大會組織法、全國人民代表大會議事規(guī)則、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則，健全人大組織制度、選舉制度和運行機制。制定人民陪審員法，修改人民法院組織法、人民檢察院組織法、公務員法、法官法、檢察官法、民事訴訟法、刑事訴訟法、社區(qū)矯正法等，健全國家機構組織制度。修改村民委員會組織法、居民委員會組織法等，發(fā)展基層民主。制定英雄烈士保護法，修改國旗法、國徽法，作出關于授予國家勛章和國家榮譽稱號的決定，維護英雄烈士、功勛模范人物榮譽和權益，維護國家權威和尊嚴，把社會主義核心價值觀融入法治建設。

　　維護憲法和香港基本法確定的香港特別行政區(qū)憲制秩序，是全國人大及其常委會的一項重大政治責任。貫徹落實黨中央決策部署，十三屆全國人大三次會議作出關于建立健全香港特別行政區(qū)維護國家安全的法律制度和執(zhí)行機制的決定，常委會根據(jù)大會授權制定香港特別行政區(qū)維護國家安全法，并將該法列入香港基本法附件三，成為香港由亂轉治的關鍵。結合香港疫情形勢和立法會運作實際情況，常委會先后就香港特別行政區(qū)第六屆立法會履職和立法會議員資格等問題作出決定，保障香港特別行政區(qū)政府正常施政和香港社會有序運行。十三屆全國人大四次會議作出關于完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定，隨后常委會加開會議，全票通過新修訂的香港基本法附件一、附件二，對行政長官的產生辦法、立法會的產生辦法和表決程序作出全面修改。這些立法為維護香港憲制秩序，確?！皭蹏咧胃邸?、確保“一國兩制”行穩(wěn)致遠，保持香港長期繁榮穩(wěn)定提供了法律保障。

　　編纂出臺民法典。十三屆全國人大常委會履職后，接續(xù)努力，抓緊推進民法典編纂工作，先整體審議各分編草案，后分單元多次審議，并對完整的民法典草案進行審議。經(jīng)過常委會會議7次審議，十三屆全國人大三次會議高票通過共7編1260條的民法典，為新時代改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設提供了更加完備的民事法制保障。民法典作為新中國第一部以“法典”命名的法律，把我國多年來實行社會主義市場經(jīng)濟體制和社會主義法治建設取得的一系列重要制度成果確定下來，全面規(guī)范經(jīng)濟生活和經(jīng)濟活動賴以依托的財產關系、交易關系，開創(chuàng)了我國法典編纂立法的先河，是推進全面依法治國、完善中國特色社會主義法律體系的重要標志性立法。

　　健全國家安全法治體系。把維護國家安全放在立法工作的重要位置，制定生物安全法、出口管制法、數(shù)據(jù)安全法、陸地國界法、反外國制裁法、反有組織犯罪法等，修改海上交通安全法、反恐怖主義法、國家情報法等，為維護國家主權、安全、發(fā)展利益提供有力法治保障。制定海警法、退役軍人保障法、軍人地位和權益保障法，修改國防法、武裝警察法、軍事設施保護法、兵役法，推進國防軍事領域改革，提高國防和軍隊建設法治化水平。

　　以高質量立法服務高質量發(fā)展。落實稅收法定原則，修改個人所得稅法，并按照稅制平移的思路，將暫行條例上升為法律，制定耕地占用稅法、車輛購置稅法、資源稅法、城市維護建設稅法、契稅法、印花稅法等6部單行稅法，現(xiàn)行18個稅種中已有12個制定了稅法。制定電子商務法、期貨和衍生品法，修改反壟斷法、證券法、安全生產法、審計法、反不正當競爭法、專利法、著作權法、科學技術進步法，審議公司法修訂草案、金融穩(wěn)定法草案，規(guī)范市場公平競爭秩序，保障市場創(chuàng)新發(fā)展動力。制定外商投資法、海南自由貿易港法，保障和服務高水平對外開放。制定鄉(xiāng)村振興促進法、農產品質量安全法，修改農村土地承包法、種子法、土地管理法、畜牧法，依法促進農業(yè)全面升級、農村全面進步、農民全面發(fā)展。

　　加快生態(tài)環(huán)境領域立法。持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境法治保障力度，相繼出臺大氣污染防治法、水污染防治法、海洋環(huán)境保護法、固體廢物污染環(huán)境防治法、土壤污染防治法、噪聲污染防治法、森林法、濕地保護法以及長江保護法、黃河保護法、黑土地保護法，審議青藏高原生態(tài)保護法草案，和2015年全面修訂的環(huán)境保護法相互配合支持，推動構建更加協(xié)調、相互銜接的生態(tài)環(huán)境保護法律體系。此外，“生態(tài)文明”寫入憲法，在民法典制定、刑法修改過程中，也根據(jù)實踐需要充實完善環(huán)境保護相關內容，統(tǒng)籌推進各項立法，增強法律之間的一致性，更好發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法治合力。

　　完善民生領域法治保障。圍繞保障公共衛(wèi)生安全，制定并實施強化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計劃，成立專班分批推進立法工作，作出關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定，制定基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法、疫苗管理法、醫(yī)師法，修改藥品管理法、動物防疫法。圍繞保障公民權利，制定個人信息保護法、反電信網(wǎng)絡詐騙法、法律援助法、家庭教育促進法、反食品浪費法，修改教育法、職業(yè)教育法、體育法、社會保險法、婦女權益保障法、未成年人保護法、預防未成年人犯罪法等，加快補齊民生保障法律短板，完善社會保障體系。通過刑法修正案（十一），對人民群眾關心的冒名頂替上大學、性侵害未成年人、低齡未成年人犯罪、安全生產、高空拋物、妨害安全駕駛、食品藥品安全、非法集資等領域作出修改完善，注重統(tǒng)籌發(fā)揮刑法對國家安全、社會穩(wěn)定和保護人民權利的重要功能。

　　二、統(tǒng)籌立改廢釋纂，遵循和把握立法規(guī)律，發(fā)揮不同立法形式在完善中國特色社會主義法律體系中的作用

　　習近平總書記提出：“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’，增強立法的針對性、適用性、可操作性?！雹偈龑萌珖舜蠹捌涑Ｎ瘯贫ǚ词称防速M法，建立反食品浪費長效機制，是貫徹落實習近平總書記指示要求的重要立法，是“小切口”立法的生動實踐?！靶∏锌凇绷⒎ㄡ槍π詮?，重在有效管用、解決實際問題。

　　習近平總書記指出：“要加強黨對立法工作的集中統(tǒng)一領導，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。”②十三屆全國人大及其常委會充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用，找準在立法選題、評估、論證、立項、協(xié)調、起草、征求意見、審議等各個環(huán)節(jié)的定位，正確發(fā)揮職能作用，妥善處理各方利益，確保法治公平、權威、有效。比如，編制立法規(guī)劃、立法工作計劃、專項立法工作計劃，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調作用；組建立法工作專班，更好發(fā)揮專門委員會、工作委員會牽頭起草法律草案的作用；單月加開一次委員長會議，專門審議即將交付表決的法律草案等。

　　中國特色社會主義法律體系是統(tǒng)一而又分層的。所謂統(tǒng)一，就是我們國家只有一部憲法。國家立法權的劃分在憲法和憲法相關法里都有清晰明確的規(guī)定。另一方面，我國的法律體系又是分層的。憲法法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，形成了不同層次的法律規(guī)則。我們國家幅員遼闊，各省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口規(guī)模以及所面臨的情況差異很大，需要通過立法解決的問題各有不同。立法法明確規(guī)定了地方的立法權。根據(jù)立法法的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。多年來，享有地方立法權的地方人大及其常委會結合本地實際情況，擔當作為，緊緊扣住地方發(fā)展需要，回應群眾對規(guī)則的訴求，發(fā)揮地方立法實施性、補充性、探索性特點，制定和修改了一大批地方性法規(guī)，為深入推進依法治國，推進治理方式轉變和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。

　　三、深入學習貫徹習近平法治思想，做好新時代立法工作，與時俱進完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系

　　截至2022年底，我國現(xiàn)行有效法律295件，行政法規(guī)598件，地方性法規(guī)12000多件。以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系更加科學完備、統(tǒng)一權威。

　　中國特色社會主義法律體系是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的，伴隨中國經(jīng)濟社會發(fā)展和法治國家建設的實踐而不斷發(fā)展完善。改革開放以來，我國用30多年時間形成了中國特色社會主義法律體系，習近平總書記稱之為“人類法治史上一項了不起的成就”。但同時也要看到，時代在進步，實踐在發(fā)展，法律體系必須與時俱進加以完善。社會實踐是法律的基礎，法律是實踐經(jīng)驗的總結，并隨著社會實踐的發(fā)展而不斷發(fā)展。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，擴大社會主義民主，推進行政體制改革，保障和改善民生，加強和創(chuàng)新社會管理，保護生態(tài)環(huán)境，都會對立法提出新的要求。法律需要不斷豐富、完善、創(chuàng)新，法律體系也要與時俱進、不斷完善，這個體系必須是開放的、發(fā)展的，而不是封閉的、靜止的。

　　法律是治國之重器?！傲⑸品ㄓ谔煜?，則天下治；立善法于一國，則一國治?！被仡欬h的十八大以來的立法工作，成就巨大。展望未來，實踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國特色社會主義法律體系任務依然很重。“治國無其法則亂，守法而不變則衰?！敝袊厣鐣髁x進入新時代，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國,不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。習近平總書記強調：“要在確保質量的前提下加快立法工作步伐，增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，使法律體系更加科學完備、統(tǒng)一權威?！雹邸耙プ√岣吡⒎ㄙ|量這個關鍵，發(fā)揮好人大及其常委會在立法工作中的主導作用”④?！吧钊胪七M科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護”⑤。這些重要論述，對全國人大及其常委會做好新時代立法工作提出了新的要求。

　　新征程上，我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神，深入貫徹習近平法治思想，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家。

　　作者：全國人大憲法和法律委員會副主任委員