以全過程人民民主引領(lǐng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)

北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心

　　黨的二十大報告指出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。必須堅(jiān)定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持人民主體地位，充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力。報告強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展全過程人民民主”是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，并把“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”作為加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障的重要內(nèi)容。這些論述彰顯了基層立法聯(lián)系點(diǎn)對于吸納民意、匯集民智、發(fā)展全過程人民民主的重要價值。貫徹落實(shí)黨的二十大精神，要以全過程人民民主重大理念為引領(lǐng)，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)，發(fā)揮其對立法的積極作用。

　　一、基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度是踐行全過程人民民主的重要形式

　　習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出，評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，其中重要依據(jù)就是看“人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活”。立足于中國國情，成長于我國人民實(shí)踐探索和智慧創(chuàng)造的基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，是我們黨帶領(lǐng)人民追求民主、發(fā)展民主、實(shí)現(xiàn)民主的偉大經(jīng)驗(yàn)。

　　基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度深刻反映全過程人民民主的價值內(nèi)涵。民主是全人類的共同價值。人民民主是中國共產(chǎn)黨始終高舉的旗幟，是矢志不渝追求的目標(biāo)。“全過程人民民主”是黨的十八大以來提出的重大理念，實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。立法擔(dān)負(fù)著將黨的主張通過法定程序上升為國家意志的重要使命，是極其重要的政治活動。全過程人民民主重大理念提出于基層立法聯(lián)系點(diǎn)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)在國家與基層、立法機(jī)關(guān)與人民群眾之間建立溝通的橋梁和紐帶，將立法平臺搭建在人民群眾的家門口，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法有效治理國家，踐行全過程人民民主，堅(jiān)持黨的性質(zhì)宗旨，更好維護(hù)人民利益、反映人民意愿、保障人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉。

　　基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度有力夯實(shí)我國人民代表大會制度的根基。習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會制度是實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體?！雹賹?shí)踐證明，人民代表大會制度是符合我國國情和實(shí)際、體現(xiàn)社會主義國家性質(zhì)、保證人民當(dāng)家作主、保障實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度。人民代表大會制度，實(shí)現(xiàn)了廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權(quán)力，保證了人民掌握和行使國家權(quán)力，國家和民族前途命運(yùn)牢牢掌握在人民手中。人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。人民代表大會有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)。要使這些權(quán)力得到落實(shí)，需要一系列具體的制度設(shè)計(jì)給予支撐?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是基層群眾直接參與立法活動的重要載體。通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對法律草案和立法工作的意見，使國家立法察民情聚民智，打牢了國家頂層設(shè)計(jì)的深度和廣度基礎(chǔ)，進(jìn)一步夯實(shí)了人民代表大會制度的根基。

　　基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度有效激發(fā)我國基層民主活力。黨的二十大報告指出，基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)。目前，我國基層民主制度的基本組織形式主要有村民委員會、居民委員會和單位的職工代表大會，這些基層組織處于第一線，貼近人民群眾，遇到的問題最直接、最復(fù)雜，對人民群眾所思所想最為了解，對于運(yùn)用法治思維和法治方式加強(qiáng)社會治理的需求也最為迫切。通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)動員其輻射范圍內(nèi)的基層各類群體，最廣泛地參與立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的編制、法律法規(guī)草案的提出、法律法規(guī)文本的完善、法律法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督及效果評價等法治建設(shè)的完整過程，高度契合我國全過程人民民主“全鏈條”的特點(diǎn)?；鶎尤罕妵@涉及自身利益的實(shí)際問題，發(fā)表意見建議，進(jìn)行廣泛協(xié)商，利益得到協(xié)調(diào)，矛盾有效化解，促進(jìn)了基層穩(wěn)定和諧，讓基層民主有更強(qiáng)勁的制度支撐，既可以進(jìn)一步有效激活基層群眾自治制度，又可以讓國家立法遵循問題導(dǎo)向原則，做到以問題引導(dǎo)立法，以立法解決問題。

　　二、基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的生動實(shí)踐

　　2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是各聯(lián)系點(diǎn)所在基層單位與人大常委會法制工作部門合作的一個重要紐帶，是基層單位服務(wù)、參與和推進(jìn)國家立法工作的重要平臺。根據(jù)黨中央決策部署，2015年7月，全國人大常委會法工委設(shè)立了首批4個基層立法聯(lián)系點(diǎn)。隨后，又于2020年7月、2021年7月和2022年7月分三批增設(shè)了基層立法聯(lián)系點(diǎn)。截至目前，全國人大常委會法工委共設(shè)立32個基層立法聯(lián)系點(diǎn)，覆蓋全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），省市兩級享有立法權(quán)的地方人大常委會也設(shè)立了5500多個基層立法聯(lián)系點(diǎn)，從而形成了國家級、省級、設(shè)區(qū)的市級基層立法聯(lián)系點(diǎn)三級聯(lián)動的工作格局。這些聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)成為讓基層聲音原汁原味抵達(dá)國家立法機(jī)關(guān)的“直通車”。2023年3月13日，十四屆全國人大一次會議通過了全國人民代表大會關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定，明確全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面對法律草案和立法工作的意見，充分說明基層立法聯(lián)系點(diǎn)在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。

　　2021年5月，北京市人大常委會啟動了基層立法聯(lián)系點(diǎn)遴選工作，首批確立了10個立法聯(lián)系點(diǎn)。這10個單位是北京市人大常委會精心篩選、精巧布局的結(jié)果。從單位分布看，選取單位各具優(yōu)勢和特色，東城區(qū)景山街道人大代表之家等6家代表之家既依托街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，又聯(lián)系人大代表和人民群眾，可以充分反映市區(qū)鄉(xiāng)三級人大代表、人民群眾以及街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對立法工作的意見建議；朝陽區(qū)市場監(jiān)管局、西城區(qū)月壇街道綜合行政執(zhí)法隊(duì)兩個基層執(zhí)法部門執(zhí)法事項(xiàng)多、范圍廣，可以真實(shí)反映基層執(zhí)法情況和中小企業(yè)對立法的意見建議；中國政法大學(xué)和中國人民大學(xué)法學(xué)院既可以為立法提供專業(yè)建議，也可以引領(lǐng)教師和學(xué)生參與首都法治建設(shè)。從地域分布看，在充分體現(xiàn)地域均衡性的前提下，將重心向人口數(shù)量多、部門機(jī)構(gòu)多、群眾訴求多的中心城區(qū)傾斜。從功能類別看，基層立法聯(lián)系點(diǎn)緊扣北京“四個中心”城市戰(zhàn)略定位合理規(guī)劃，景山、月壇、展覽路街道中央政務(wù)單位集中，歷史文化資源聚集；朝外街道駐有13家外國使館，是典型的涉外窗口；上地街道毗鄰北大、清華，匯聚數(shù)十家高精尖企業(yè)，處于全國科技創(chuàng)新陣地前沿。

　　近年來，北京市人大常委會在踐行基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的工作中充分貫徹全過程人民民主，堅(jiān)持與時俱進(jìn)的原則，不斷進(jìn)行創(chuàng)新，并且從實(shí)際情況出發(fā)、注重實(shí)際效果，在鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例、節(jié)水條例、住房租賃條例、安全生產(chǎn)條例、接訴即辦工作條例等多部地方性法規(guī)的起草中，到多個基層立法聯(lián)系點(diǎn)廣泛征求意見，將基層立法聯(lián)系點(diǎn)打造成集立法點(diǎn)、宣傳點(diǎn)、監(jiān)督點(diǎn)多功能合一的法治工作陣地，形成了一系列好的經(jīng)驗(yàn)做法。

　　堅(jiān)持民主立法原則，征集立法項(xiàng)目意見建議。基層立法聯(lián)系點(diǎn)普遍采取召開座談會等形式，就年度立法計(jì)劃、法律草案等征集所在地區(qū)基層群眾的意見。例如，2022年北京市人大常委會在編制新一版五年立法規(guī)劃時新增基層立法聯(lián)系點(diǎn)征求群眾意見環(huán)節(jié)，從匯總的信息看，基層群眾更關(guān)注體現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶“七有”要求和便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性“五性”需求的法規(guī)，建議主要集中在城市建設(shè)、教育文化、醫(yī)療健康、社會治理方面，關(guān)乎“四個中心”“四個服務(wù)”的法規(guī)也被排進(jìn)了優(yōu)先序列，還有一些建議涉及大數(shù)據(jù)、人工智能等新興領(lǐng)域立法。向基層群眾廣泛征求對立法計(jì)劃的意見建議，能夠確保立法充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。

　　開展立法調(diào)研，拓寬民主參與渠道。立法調(diào)研是基層立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)揮作用的重要途徑。在調(diào)研中，北京市人大常委會相關(guān)負(fù)責(zé)同志和有關(guān)部門可以與基層人民群眾、人大代表、工作人員面對面交流，聽取意見建議，對需要立法規(guī)范的，增加或調(diào)整相關(guān)條款；對需要完善配套政策的，推動相關(guān)部門在政府規(guī)章或其他規(guī)范性文件中作出規(guī)定。例如，北京市人大常委會就起草《北京市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》到順義區(qū)仁和鎮(zhèn)立法聯(lián)系點(diǎn)征求意見時，鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)人以及部分人大代表、農(nóng)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人踴躍發(fā)言，圍繞完善鄉(xiāng)村醫(yī)療養(yǎng)老服務(wù)、促進(jìn)鄉(xiāng)村特色文化傳承、提升鄉(xiāng)村供水質(zhì)量、加大公共服務(wù)設(shè)施用地保障、加強(qiáng)集體建設(shè)用地周邊配套設(shè)施建設(shè)、探索新時代鄉(xiāng)村德治體系等暢談意見建議。在立法調(diào)研、座談會、聽證會、論證會等傳統(tǒng)形式之外，各個基層立法聯(lián)系點(diǎn)還通過網(wǎng)絡(luò)平臺等向社會公眾征求意見、向相關(guān)部門和地方發(fā)函征求意見，從而有效拓展了人民群眾有序參與國家立法的新渠道。

　　聯(lián)系實(shí)際立法，用普法推動立法?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)在實(shí)現(xiàn)工作廣泛覆蓋的基礎(chǔ)上，努力通過多方參與，推動不同意見得到充分表達(dá)，確保立法過程能夠全面把握各方訴求、兼顧各方利益、關(guān)注回應(yīng)各方關(guān)切，充分提升人民民主的廣泛性。同時，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作注重針對性，對于立法專門調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的意見建議分門別類處理，讓立法工作更加接地氣，解決基層群眾的問題、保障基層群眾的權(quán)益，推動實(shí)現(xiàn)廣泛、真實(shí)、管用的民主。此外，基層立法聯(lián)系點(diǎn)還利用參與立法的優(yōu)勢，在法律頒布后及時開展普法宣傳工作。例如，《中華人民共和國民法典》頒布后，基層立法聯(lián)系點(diǎn)通過組織開展專家講座、布置展板以及新媒體平臺宣傳報道等形式進(jìn)行基層普法，對居民的法律疑惑及時解答。在普法過程中收集和匯總的基層群眾新的法律需求，又可以為未來修訂優(yōu)化相關(guān)法律提供參考。

　　民主是歷史的、具體的、發(fā)展的，各國民主植根于本國的歷史文化傳統(tǒng)，成長于本國人民的實(shí)踐探索和智慧創(chuàng)造，民主道路不同，民主形態(tài)各異?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的實(shí)踐充分說明，這項(xiàng)扎根于我國歷史文化傳統(tǒng)、通過人民群眾的實(shí)踐探索和智慧創(chuàng)造建立起來的具有中國特色的民主制度，具有重大意義和光明前景。

　　三、加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)，發(fā)展全過程人民民主

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“發(fā)展社會主義民主政治關(guān)鍵是要把我國社會主義民主政治的特點(diǎn)和優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，不斷推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家興旺發(fā)達(dá)、長治久安提供更加完善的制度保障。”②“保證和支持人民當(dāng)家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實(shí)到國家政治生活和社會生活之中，保證人民依法有效行使管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的權(quán)力?！雹刍鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是充分發(fā)揮我國社會主義民主政治的特點(diǎn)和優(yōu)勢、健全人民當(dāng)家作主制度體系、踐行全過程人民民主的重要構(gòu)成要素。黨的二十大報告對建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)作出明確部署，為基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)提供了重要指引。

　　堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)的首要原則。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。新時代我國法治建設(shè)的首要原則是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度作為新時代我國立法工作的重要制度創(chuàng)新，首要原則是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。要嚴(yán)格落實(shí)黨中央有關(guān)立法工作的要求，踐行全過程人民民主，將黨的意志和基層立法聯(lián)系點(diǎn)所體現(xiàn)的人民意志結(jié)合起來，通過“民意直通車”反映到立法機(jī)關(guān)。

　　維護(hù)人民利益是基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)的根本遵循。人民利益是我們黨一切工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。鄧小平同志指出：“資本主義社會講的民主是資產(chǎn)階級的民主，實(shí)際上是壟斷資本的民主，無非是多黨競選、三權(quán)鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，不能搞西方那一套?！雹芪鞣矫裰鞯暮诵氖沁x舉，各政黨為了上臺執(zhí)政，在選舉時不顧實(shí)際地漫天許諾，競相開具空頭支票，一旦上臺執(zhí)政就將選舉時的許諾拋諸腦后。習(xí)近平總書記指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！雹莼鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)設(shè)立于各類基層單位，這些單位與基層人民群眾保持密切聯(lián)系，深刻了解基層人民群眾衣食住行等各方面的現(xiàn)狀和訴求?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)要完善與人民群眾直接聯(lián)系的體制機(jī)制，及時向立法機(jī)關(guān)反映最真實(shí)、最及時的民意，讓立法真正做到“民有所呼、法有所應(yīng)”。

　　全鏈條全方位全覆蓋參與立法過程是基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)的基本方向。我國全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度作為我國立法制度的重要組成部分，是確保我國全過程人民民主全鏈條、全方位、全覆蓋的重要制度載體，其作用不僅在于反映民意，還要全鏈條、全方位、全覆蓋地參與立法全過程，確保立法工作的立項(xiàng)、起草、審議、論證、評估、監(jiān)督和宣傳等各個階段都能有基層立法聯(lián)系點(diǎn)的身影。

　　因點(diǎn)施策，發(fā)揮不同類型基層立法聯(lián)系點(diǎn)的優(yōu)勢。綜合我國各級各類基層立法聯(lián)系點(diǎn)，可以分為不同類型，有的設(shè)在縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會，有的設(shè)在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等基層單位，有的設(shè)在高等法學(xué)院校，在立法中能夠發(fā)揮的作用也有差異，有必要因點(diǎn)施策，最大化地發(fā)揮不同基層立法聯(lián)系點(diǎn)的特點(diǎn)和優(yōu)勢。

　　設(shè)在縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會的基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮基層人大代表直接聯(lián)系選民的作用。習(xí)近平總書記高度重視人大代表的重要作用，他指出：“中國260多萬各級人大代表，都要忠實(shí)代表人民利益和意志，依法參加行使國家權(quán)力。各級國家機(jī)關(guān)及其工作人員，不論做何種工作，說到底都是為人民服務(wù)。這一基本定位，什么時候都不能含糊、不能淡化?！雹藁鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的人大代表擔(dān)任信息采集員和立法聯(lián)絡(luò)員，根據(jù)基層的民情民意提出立法項(xiàng)目建議、對法律法規(guī)草案提出意見、反映法律法規(guī)的實(shí)施效果。

　　設(shè)在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)直接服務(wù)、管理本轄區(qū)的居民和企業(yè)。要充分利用一線管理執(zhí)法的優(yōu)勢，及時發(fā)現(xiàn)、反映民情民意和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的各種問題，發(fā)現(xiàn)、反映執(zhí)法中的問題，推動民生保障和社會治理等相關(guān)領(lǐng)域的法律得到有效實(shí)施和修改完善。

　　設(shè)在高校的基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)發(fā)揮高校法學(xué)教育和法學(xué)研究的優(yōu)勢，使法學(xué)研究、法學(xué)教育更好地對接和服務(wù)于國家立法實(shí)踐，為立法工作提供理論支撐、智力支持、人才保障，使高校成為立法機(jī)關(guān)的得力助手，服務(wù)好重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法工作，幫助立法機(jī)關(guān)更好地統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。

　　加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)自身制度建設(shè)，以制度保障工作效果。為了加強(qiáng)立法聯(lián)系點(diǎn)的制度建設(shè)，全國人大常委會法工委頒布了《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》。北京市人大常委會也據(jù)此制定了《北京市人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》，從立法聯(lián)系點(diǎn)的工作內(nèi)容、形式、流程、聯(lián)系指導(dǎo)以及支持保障等方面作了規(guī)范?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度建設(shè)包括基層立法聯(lián)系點(diǎn)基本工作規(guī)則、民情民意收集制度、會議制度、立法意見建議的上報形式與方式、與上級部門及相關(guān)部門的聯(lián)絡(luò)制度、聯(lián)絡(luò)員職責(zé)等一系列制度，基本涵蓋工作職責(zé)、工作架構(gòu)、工作保障機(jī)制三個方面。加強(qiáng)自身制度建設(shè)，要堅(jiān)持基層人民群眾在基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)中的重要作用，明晰信息采集員、立法聯(lián)絡(luò)員、負(fù)責(zé)人員、專業(yè)人員的作用，規(guī)范民情民意采集、整理、上報的途徑和方式，規(guī)范內(nèi)部運(yùn)作流程，建立有效的運(yùn)行監(jiān)督制度。

　　執(zhí)筆：姚國建