堅持全面依法治國?發(fā)展全過程人民民主

中央黨校（國家行政學(xué)院）習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心

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　　黨的二十大報告強調(diào)“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性”，提出“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”，專章論述“堅持全面依法治國，推進法治中國建設(shè)”，對全過程人民民主和全面依法治國作出全面和整體的部署。全過程人民民主和全面依法治國相輔相成、相互促進。全過程人民民主是全面依法治國的政治基礎(chǔ)，全面依法治國是全過程人民民主的制度保障。新時代新征程，必須正確認識民主和法治的關(guān)系，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持全面依法治國，發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主。

　　一、正確認識民主和法治的關(guān)系

　　民主與法治是近現(xiàn)代社會上層建筑中兩個重要的組成部分，兩者具有一定的差異又緊密聯(lián)系、相輔相成、不可分離。民主作為一種國家制度形態(tài)，需要回答的問題是“誰應(yīng)該行使國家權(quán)力”，這屬于政權(quán)結(jié)構(gòu)問題。法治作為國家治理的方式，需要回答的問題是“應(yīng)該如何行使國家權(quán)力”，這屬于國家權(quán)力行使方式問題。民主是法治的前提和基礎(chǔ)，法治是民主的體現(xiàn)和保障，兩者緊密結(jié)合、相互促進。

　　在中國，社會主義民主和社會主義法治兩者內(nèi)在高度一致。新時代以來，黨不斷深化對民主政治建設(shè)和法治建設(shè)的認識，提出發(fā)展全過程人民民主、推進全面依法治國。習(xí)近平總書記強調(diào)：“人民民主是社會主義的生命，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的應(yīng)有之義。”①“在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”②。全過程人民民主和全面依法治國統(tǒng)一于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家過程中，推動中國式現(xiàn)代化必須正確認識社會主義民主和社會主義法治的關(guān)系，堅持全面依法治國，發(fā)展全過程人民民主。

　　二、全過程人民民主是全面依法治國的政治基礎(chǔ)

　　全過程人民民主的主體是“人民”，這是有別于西方民主的重要特征；人民也是依法治國的主體和力量源泉。全過程人民民主保證了立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)的人民性，確保法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點。

　?。ㄒ唬┤^程人民民主決定了全面依法治國的人民性

　　民主作為一種國家制度形態(tài)，決定了公共權(quán)力的來源。民主的內(nèi)容和性質(zhì)決定了法治的內(nèi)容和性質(zhì)。我國的全過程人民民主決定了社會主義法治的人民性。

　　馬克思對資本主義法律作出這樣的批評，“資本在工廠法典中卻通過私人立法獨斷地確立了對工人的專制。這種法典只是對勞動過程實行社會調(diào)節(jié)的資本主義諷刺畫，而這種調(diào)節(jié)是大規(guī)模協(xié)作和使用共同的勞動資料，特別是使用機器所必需的”③。西方的法治以“客觀中立”的形象示人，卻以資本為中心，具有鮮明的資本底色。在當(dāng)代西方世界，資本主義法律處處保障著資產(chǎn)階級的利益，在西方司法和執(zhí)法過程中，也體現(xiàn)出傾向于為資產(chǎn)階級服務(wù)的特征。

　　在新時代的中國，全過程人民民主以人民作為主體，人民享有更加廣泛、更加充分、更加全面的民主權(quán)利。全過程人民民主有完整的參與實踐，把人民當(dāng)家作主體現(xiàn)到國家政治生活和社會生活的方方面面，廣覆蓋、無盲區(qū)。全過程人民民主的全過程性質(zhì)在法律領(lǐng)域的體現(xiàn)就是人民群眾參與到科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法等一系列的活動之中。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上概括的“十一個堅持”，系統(tǒng)闡述了新時代推進全面依法治國的新理念新思想新戰(zhàn)略，指出全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民。全過程人民民主賦予全面依法治國人民性的底色。

　　（二）立法過程必須堅持全過程人民民主

　　良法是善治之前提。立法過程必須準確全面反映最大多數(shù)人的意愿和利益，必須堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法。

　　由于資本主義的自身特點和屬性，西方國家如美國在立法過程中雖然聲稱要代表人民、聽取民意，但是具體實踐中經(jīng)常受到利益集團的影響，公民的利益訴求長期得不到關(guān)注。美國法律還允許專門的游說機構(gòu)、游說集團憑借政商“旋轉(zhuǎn)門”等私人方式直接接觸議員，就法律內(nèi)容進行議會外游說，形成了巨大的利益共同體，少數(shù)人的利益取代了大多數(shù)人的意愿和利益，導(dǎo)致立法活動直接成為資產(chǎn)階級利益集團實現(xiàn)個體利益的工具。

　　在新時代的中國，立法工作堅持和踐行全過程人民民主重大理念，堅持人民主體地位，發(fā)揮好人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。2019年，習(xí)近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點時指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！薄吨腥A人民共和國全國人民代表大會組織法》第四條第二款規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會堅持全過程民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益。”在立法環(huán)節(jié)必須堅持全過程人民民主，這不僅是社會主義民主的價值性要求，也是社會主義法治的規(guī)范性要求。人民代表大會始終堅持以人民為中心的立法價值。在立法過程中，我國通過基層立法聯(lián)系點、座談會、互聯(lián)網(wǎng)平臺等多種形式廣泛征求人民群眾的立法建議，注重在人民群眾中形成最大公約數(shù)，凝聚共識，真正實現(xiàn)立法工作的全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。

　?。ㄈ┤^程人民民主強化司法公正保障執(zhí)法為民樹立憲法法律權(quán)威

　　“法者，治之端也?！绷?xí)近平總書記強調(diào)：“加強司法制約監(jiān)督，健全社會公平正義法治保障制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義?！雹芊ㄖ侮P(guān)系到國家公權(quán)力的行使，國家公權(quán)力的行使必須符合人民權(quán)利的要求，必須符合大多數(shù)人的利益要求，必須能夠維護公平正義、捍衛(wèi)人民幸福生活。

　　伴隨著西方民粹主義和種族主義的發(fā)展，白人至上、種族對立情緒彌漫，導(dǎo)致司法和執(zhí)法中不可避免地存在系統(tǒng)性的偏差和歧視，白人警察跪殺喬治?弗洛伊德等惡性事件引發(fā)的民眾抗議活動聲勢浩大，執(zhí)法活動遭到大量美國民眾質(zhì)疑。

　　在新時代的中國，全過程人民民主的“全過程”突出了過程性和全面性的有機統(tǒng)一，將西方單一化的“民主選舉”擴展為民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的“五大民主”，豐富了民主發(fā)展的空間和民主的過程性。司法機關(guān)堅持以人民為中心的發(fā)展思想，通過各種途徑和形式實現(xiàn)司法領(lǐng)域的人民當(dāng)家作主，確保司法機關(guān)排除權(quán)力、金錢、人情、關(guān)系干擾，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，持續(xù)拓展民主參與、民主監(jiān)督機制，開辟人民群眾參與司法、監(jiān)督司法的新路徑，不斷健全和完善人民陪審員、人民監(jiān)督員制度，切實發(fā)揮人民調(diào)解作用，保障人民直接行使民主權(quán)利、參與社會管理。習(xí)近平總書記多次強調(diào)要嚴格執(zhí)法，“堅持從嚴治警，堅決反對執(zhí)法不公、司法腐敗”⑤。在全過程人民民主的重大理念引導(dǎo)下，執(zhí)法機關(guān)不斷創(chuàng)新和改進執(zhí)法監(jiān)督工作，不斷規(guī)范行政執(zhí)法行為，緊緊抓住漠視群眾疾苦、傷害群眾感情、侵犯群眾利益的突出問題，補齊行政執(zhí)法工作短板，有效提高執(zhí)法質(zhì)量，著力解決人民群眾反映強烈的執(zhí)法領(lǐng)域問題，切實維護人民群眾合法權(quán)益。此外，發(fā)展全過程人民民主有助于提高民眾的平等意識、尊嚴意識、權(quán)利義務(wù)意識、主體意識，更好地在人民群眾中樹立起法律權(quán)威，建設(shè)社會主義法治文化，引導(dǎo)和支持人們理性表達訴求、依法維護權(quán)益。

　　三、全面依法治國是全過程人民民主的制度保障

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央積極回應(yīng)人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境的新要求新期待，深化對民主政治發(fā)展規(guī)律的認識，提出全過程人民民主重大理念，形成了全面、廣泛、有機銜接的人民當(dāng)家作主制度體系。最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主必須通過完備的法律規(guī)范體系作用于社會政治生活才能夠得以彰顯，這就需要全面依法治國來加以保障。

　?。ㄒ唬┲袊厣鐣髁x法律體系構(gòu)筑全過程人民民主的制度體系

　　習(xí)近平總書記指出，“保證和支持人民當(dāng)家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中”⑥。西方國家強行向其他國家“推銷”民主，而沒有對應(yīng)的制度體系作為保障，只能導(dǎo)致民主失序，所謂的“民主之春”演變?yōu)榛靵y的“漫長寒冬”。社會主義法律體系通過明確社會主義制度，尤其是社會主義根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度的制度體系保障全過程人民民主。

　　《中華人民共和國憲法》以法律形式確認了人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，從根本上確立了人民代表大會的權(quán)力合法性和法定地位，并以最高的法律效力保障人民代表大會制度的發(fā)展和完善，保障各級人民代表大會的權(quán)力行使，同時憲法也通過修改完善不斷推動人民代表大會制度與時俱進。習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體?！雹摺吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定了人民代表大會制度的法定地位、基本內(nèi)容，為發(fā)展全過程人民民主提供了法治保障。人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主、推進全面依法治國最適合的政體和政權(quán)組織形態(tài)。

　　我國實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這些在《中華人民共和國憲法》中都有重要體現(xiàn)。這成功地解決了不同群體、地域與結(jié)構(gòu)的治理民主問題。憑借中國特色社會主義法律體系保障的基本政治制度，民主主體得以覆蓋各民主黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士，民主過程也得以通過決策前廣泛宣傳、決策時充分討論、決策后嚴格監(jiān)督，促使選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，有效克服了西方民主制度議而不決、決而不行的弊端。

　　除此之外，中國特色社會主義法律體系對國家行政體制、政府組織結(jié)構(gòu)、黨和國家監(jiān)督等方面進行規(guī)定，有效保障擴大人民有序政治參與，行使民主權(quán)利，把人民當(dāng)家作主的原則以法律化、制度化的方式體現(xiàn)到國家政治生活和社會生活的方方面面，將全過程人民民主重大理念貫徹到治國理政全部活動之中。

　?。ǘ┤嬉婪ㄖ螄Ｕ先嗣癞?dāng)家作主制度真實管用

　　習(xí)近平總書記提出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”⑧美國以“民主教師爺”自居，空談民主的形式，將“一人一票”選舉當(dāng)成民主的全部內(nèi)容，相應(yīng)的制度在政治實踐中根本無從執(zhí)行，最終演化為“形式民主的空談”，根本無力解決現(xiàn)實問題。

　　習(xí)近平總書記提出八個“能否”來評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，即“主要看國家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運用能否得到有效制約和監(jiān)督”⑨。這八個“能否”體現(xiàn)出我國全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主。八個“能否”的重要方面在于法律的保障，如國家領(lǐng)導(dǎo)層的更替“能否依法有序”，全體人民對國家事務(wù)和社會事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)“能否依法管理”，執(zhí)政黨實現(xiàn)對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)“能否依照憲法法律規(guī)定”，這就告訴我們衡量民主真實有效有一整套法律依據(jù)和法律標準。只有堅持全面依法治國，才能真正實現(xiàn)最廣泛、最真實、最管用的民主，把保障人民當(dāng)家作主落實到位。

　　全面依法治國重在“全面”二字，依法治國是一個系統(tǒng)工程，必須通過固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，推動各方面制度更加成熟、更加定型，通過全面依法治國保障全過程人民民主，不僅實現(xiàn)豐富民主形式，還能保障廣大人民的廣泛持續(xù)參與，保障人民當(dāng)家作主制度真實管用。

　?。ㄈ┤嬉婪ㄖ螄ㄟ^法定制度保障少數(shù)人和少數(shù)群體基本權(quán)利

　　習(xí)近平總書記強調(diào)：“法治是人權(quán)最有效的保障。”⑩“要深化法治領(lǐng)域改革，健全人權(quán)法治保障機制”?。堅持依法保障人權(quán)，將尊重和保障人權(quán)置于社會主義法治國家建設(shè)更加突出的位置，真正堅持人民主體地位。

　　在發(fā)展全過程人民民主的同時，必須深入推進全面依法治國，把尊重和保障人權(quán)貫穿立法、執(zhí)法、司法、守法各個環(huán)節(jié)，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)，保障公民參與民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等基本政治權(quán)利，保障公民經(jīng)濟、文化、社會、環(huán)境等各方面權(quán)利，不斷提升人權(quán)法治化保障水平。即便是少數(shù)群體的基本權(quán)利也應(yīng)該得到保障，法治道路上必須堅守“一個都不能少”。例如，我們?nèi)尕瀼攸h的民族政策和宗教政策，堅持各民族一律平等，尊重群眾宗教信仰，保障各族群眾合法權(quán)益?！吨腥A人民共和國憲法》第五十九條第一款規(guī)定，“全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊選出的代表組成。各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表”，即便是人數(shù)僅有3000多人的塔塔爾族也有本民族的全國人大代表。

　　四、在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持全面依法治國，不斷發(fā)展全過程人民民主

　　全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，全面依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，這兩者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐，兩者相輔相成、相互促進。社會主義民主政治實踐最重要的特征是黨的領(lǐng)導(dǎo)，在全面依法治國和發(fā)展全過程人民民主過程中，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，也是推動全面依法治國和全過程人民民主的核心力量、根本保證和基本前提。

　　習(xí)近平總書記指出：“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，核心是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！?我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法，實現(xiàn)了黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一。我們要繼續(xù)推進全過程人民民主建設(shè)，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，更加充分激發(fā)人民積極性、主動性、創(chuàng)造性，充分調(diào)動一切積極因素，更好地把以人民為中心的發(fā)展思想貫徹到人民當(dāng)家作主活動中，并通過法定程序使其成為國家意志，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法有效治理國家。

　　習(xí)近平總書記指出：“法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)?！?黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證，黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，確保實現(xiàn)黨的主張和人民意志高度統(tǒng)一，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，不斷改進和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，深化法治領(lǐng)域改革，使全過程人民民主重大理念在立法、執(zhí)法、司法、守法上實現(xiàn)全覆蓋和全貫通，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結(jié)的政治局面。

　　執(zhí)筆：李鋒