貫徹實施對外關系法?積極推進新時代涉外法治體系建設

　　黨的二十大報告明確指出要“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”。涉外法治體系建設，是建設中國特色社會主義法治體系，全面推進國家各方面工作法治化的必然要求。2023年6月28日，十四屆全國人大常委會第三次會議表決通過了《中華人民共和國對外關系法》（以下簡稱“對外關系法”），該法已于2023年7月1日起施行。這既是新時代涉外法治體系建設的戰(zhàn)略之舉，也是我國將對外交流與合作納入法治軌道的長遠之策。同時這部重要法律還是當下我國應對西方干涉及制裁的總則性法律。對外關系法不僅奠定了我國涉外法治體系建設新的里程碑，而且為積極推進新時代涉外法治體系建設提出了若干新任務新舉措。

　　一、對外關系法對涉外法治體系建設之中國特色的詮釋

　　中國特色社會主義法治體系，本質上是中國特色社會主義制度的法律表現形式。作為中國特色社會主義涉外法治體系的重要部分，對外關系法必然具有不同于西方國家對外關系法的中國特色。對外關系法的中國特色，本身也是對涉外法治體系建設之中國特色的堅持和詮釋。具體表現如下。

　　其一，全面堅持黨的集中統(tǒng)一領導。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，是我國構建和實施對外關系法最根本的保證，也是對外關系法區(qū)別于西方國家對外關系法的最根本所在。對外工作是以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的關鍵領域。習近平總書記明確指出：“外交是國家意志的集中體現，必須堅持外交大權在黨中央?！雹偻七M涉外法治體系建設，必須堅持黨的領導，更好發(fā)揮黨的領導這一最大優(yōu)勢，把黨的領導貫徹到涉外法治工作全過程和各方面。對外關系法第5條明確規(guī)定，中華人民共和國對外工作堅持中國共產黨的集中統(tǒng)一領導。這有利于更好發(fā)揮對外工作領域黨的領導核心作用。顯然，這與西方國家對外關系法是完全不同的。

　　其二，對外關系法是依據憲法制定的憲法性法律。一國對外關系法的重要目的，就是對國家機關對外事務的權限及其相互之間的配合、互動方式予以明確，共同服務于對外政策的需要。由此，也決定了對外關系法的憲法性特征。憲法第三章以專章形式對我國國家機構對外關系職權進行了規(guī)定，對外關系法是對憲法相關規(guī)定的具體化。對外關系法結合我國處理對外事務的經驗，以及《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國國務院組織法》對全國人大及其常委會、國務院對外關系職權的規(guī)定，在第二章明確了各自權責邊界，為各職能部門協調對外關系事權，提供創(chuàng)制性的解決方案。在我國推進涉外法治體系建設進程中，對外關系法積極回應了建立健全涉外法律法規(guī)體系的要求。因此，與西方國家不同的是，對外關系法不僅已經成為一個獨立的“領域”，而且本身也是憲法性法律的當然組成部分。

　　其三，致力推動建立更加公正合理的國際秩序。對外關系法集中闡述我國對外交往中一以貫之的立場主張，反映出我國不會將對外關系法作為規(guī)避、違反國際法，甚至損害其他國家正當權益的工具，從而打破了“國強必霸”的西方國家崛起的歷史邏輯。對外關系法展示出來中國高舉和平、發(fā)展、合作、共贏旗幟，與美國以反映其價值觀的對外關系法影響國際法規(guī)則的形成和實踐，并將其國內法凌駕于國際法之上，服務于其建立與維持全球霸權主義和強權政治的目的，是截然不同的。對外關系法是“防守性”而非“進攻性”的，主要宗旨和目的是為了更好地維護國家主權、安全、發(fā)展利益，并“堅定維護以聯合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序、以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則”②。

　　其四，切實貫徹推動構建人類命運共同體的對外政策。一國對外關系法的功能，核心在于妥善處理本國與世界及其他國家和地區(qū)之間的關系。因此，我國對外關系法不僅開宗明義，明確規(guī)定我國發(fā)展對外關系是為了促進世界和平與發(fā)展，推動構建人類命運共同體，而且還就國家善意履行有關條約和協定規(guī)定的義務、國家采取措施執(zhí)行聯合國安全理事會根據聯合國憲章第七章作出的具有約束力的制裁決議和相關措施，以及我國積極推進執(zhí)法與司法領域的國際合作等作出了明確規(guī)定。對外關系法貫徹我國堅持走和平發(fā)展道路、堅持推動構建新型國際關系以及構建人類命運共同體的對外政策。這也為我國在涉外法治體系建設中強化涉外執(zhí)法司法效能，提供了充分法律依據。

　　二、對外關系法對涉外法治體系建設的里程碑意義

　　對外關系法為堅持統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治奠定了充分的制度基礎，應成為我國參與全球治理體系改革和建設、助推國際關系法治化的基本依據，成為我國為推動構建人類命運共同體貢獻中國智慧與中國方案的基本遵循。

　?。ㄒ唬ν怅P系法的頒布施行是統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治的戰(zhàn)略之策

　　黨中央統(tǒng)籌中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，我國日益走近世界舞臺中央，我們比歷史上任何時期都更加接近實現中華民族偉大復興的宏偉目標。但當前中國發(fā)展面臨的來自外部的風險挑戰(zhàn)始終存在并日益凸顯。中國積極參與全球治理體系改革和建設，是改善中國發(fā)展的外部環(huán)境的重要路徑。需要協調發(fā)揮國內法和國際法的作用，為統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治提供基礎性制度保障。

　　全面依法治國蘊含的統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治之要求，建設中國特色社會主義涉外法治體系，不能脫離于中國特色社會主義國內法治體系，尤其需要聚焦于國際法與國內法的聯系與互動。一方面，對外關系法可以深遠影響一國參與國際事務的方式以及相關國際規(guī)則的運作；另一方面，對外關系法影響國際法對本國國內法的滲透，決定了國內法何時以及如何承認國際法在本國具有法律效力。于我國而言，這就必須賦予并充分發(fā)揮對外關系法聯結國內法與國際法的獨特功能，這不僅是進一步提升全面依法治國水平、不斷提升國家治理體系和治理能力現代化的應然之舉，也是強化涉外法治體系建設、提升對外工作法治化水平的戰(zhàn)略之策。

　?。ǘν怅P系法的頒布施行是參與國際規(guī)則制定的先行之舉

　　對外關系法不僅是通過法治化方式厘清我國對外政策的必要之舉，而且能夠發(fā)揮其向外國政府、國際社會傳達本國對外政策與外交理念的重要作用。

　　對外關系法的制定，將新中國成立以來我國處理對外關系的成熟經驗，以及黨的十八大以來我國堅持以習近平外交思想為指引，推動構建人類命運共同體的有效做法，上升為法律制度。同時，以對外關系法來審視現行國際法，在對外關系法的框架下貫徹實施國際法，并以此影響國際法規(guī)則的形成和發(fā)展。即對外關系法也必然會基于對我國利益和政策的考量，約束國際法對國內法的影響。而且，國內相關部門可通過對外關系法的實踐，實現在國內層面上與其他國際公共機構的互動，從而為我國有效參與國際規(guī)則的制定奠定堅實基礎。因此，對外關系法的頒行，是我國在推進涉外法治體系建設中堅持制度自信和理論自信的先行舉措，也是我國參與國際規(guī)則制定并提出中國方案的前提和基礎。

　　（三）對外關系法的頒布施行是反制霸權和維護國家利益的固本之需

　　強化法治思維，運用法治方式，有效應對挑戰(zhàn)、防范風險，綜合利用立法、執(zhí)法、司法等手段開展斗爭，堅決維護國家主權、安全、發(fā)展利益，是當下我國涉外法治體系建設的重要目標和任務。對外關系法在保障對外交往和開展對外斗爭中的作用也將愈發(fā)顯著。

　　對外關系法對我國反制霸權作了充分的制度安排：一是國家在遵守國際法基本原則和國際關系基本準則的基礎上，加強涉外領域法律法規(guī)的實施和適用，并依法采取執(zhí)法、司法等措施，維護國家主權、安全、發(fā)展利益，保護我國公民、法人和其他組織合法權益；二是對違反國際法和國際關系基本準則，危害我國主權、安全、發(fā)展利益的行為，明確我國有權采取相應反制和限制措施；三是國務院及其部門制定必要的行政法規(guī)、部門規(guī)章，建立相應工作制度和機制，加強部門協同配合，確定和實施有關反制和限制措施；四是依法有權采取變更或終止外交、領事關系等必要外交行動；五是明確國家依法采取必要措施，保護我國公民、法人和其他組織在海外的安全和正當權益，保護國家的海外利益不受威脅和侵害，并加強海外利益保護體系、工作機制和能力建設。可見，對外關系法不僅將為我國對外交流、處理對外事務提供充分的法律依據，而且將成為推進涉外法治體系建設中反制霸權和維護國家利益的重要舉措。這也決定了對外關系法是我國對外交往、處理國際事務的重要“防火墻”和法律“工具箱”。以對外關系法為核心，才能確保涉外法治斗爭實現“攻守兼?zhèn)洹钡南到y(tǒng)性、全面性和協調性。總之，以對外關系法的頒行為契機，我國要更多地強調運用法治手段開展對外斗爭，尤其是要強化立法和司法部門的參與，充分運用法治手段來規(guī)制和解決對外關系中出現的爭端。

　　（四）對外關系法的頒布施行是參與全球治理和推動構建人類命運共同體的法治之道

　　中國的發(fā)展惠及世界，更離不開世界。我們要高舉和平、發(fā)展、合作、共贏旗幟，始終站在歷史正確一邊，踐行真正的多邊主義，踐行全人類共同價值。③完善全球治理，推動構建人類命運共同體，無疑需要國際法治的推進和保障。我國積極參與國際法治的建設，不僅是全面推進依法治國、加強涉外法治體系建設的必然要求，而且是推動構建人類命運共同體的法治之道。

　　我國參與全球治理和推動構建人類命運共同體，需要明確國際法在國內法律體系中的地位及其適用問題。對此，對外關系法分別作了如下回應：一是明確國家締結或者參加的條約和協定不得同憲法相抵觸；二是明確國家依照憲法和法律締結或者參加條約和協定，善意履行有關條約和協定規(guī)定的義務；三是明確國家采取適當措施實施和適用條約和協定，并設定了不得損害國家主權、安全和社會公共利益的要求。上述規(guī)定，既為明確國際條約在我國的域內效力及其適用問題提供了基本法律依據，也構成我國推動構建人類命運共同體的重要路徑。對外關系法的頒行，必將有助于促進國家對外交往的法治化和國際關系法治化，為推動構建人類命運共同體提供堅實法治保障。

　　三、貫徹實施對外關系法，積極推進新時代涉外法治體系建設

　　（一）制定系統(tǒng)完備的配套法律法規(guī)

　　作為我國對外關系法律法規(guī)體系的“總則”，對外關系法在規(guī)范和調整我國對外關系方面具有基礎性作用。但是，對外關系法對相關問題的規(guī)定較為原則。在對外關系法實施過程中，制定相關配套法律法規(guī)，是推進涉外法治體系建設的應有之義。

　　一是明確條約在我國域內適用的規(guī)定。對外關系法明確條約在我國適用的原則，但對條約的具體適用問題則有待細化。明確不同情形下條約在我國的適用問題，涉及立法、司法和行政機關的權力分配問題。就立法權而言，國內立法機關應通過實施性法律落實條約的域內適用，這也是其權限內的重要事項；就司法權而言，在條約于國內實施的過程中，需要在現有部分司法解釋的基礎上，通過相應法律法規(guī)系統(tǒng)性地明確人民法院適用條約的規(guī)則；就行政權而言，行政機關對條約的解釋不僅可能影響國內法院，其本身也具有在國內層面承擔實施條約的職能。因此，應通過相關法律法規(guī)明確行政機關在條約域內適用時發(fā)揮的作用。

　　二是完善我國國內法域外適用的規(guī)定。當前，在加強我國法域外適用的法律體系建設的要求下，對外關系法的實施，不僅要厘清國際法的域內適用，也要明確我國國內法的域外適用。目前，我國在部分法律法規(guī)中規(guī)定了中國法的域外效力條款。但相關規(guī)定都較為原則，而且我國現行法律體系中，尚缺乏中國法域外效力的一般條款。應該說，影響我國法律域外適用的主要問題在于立法供給不足。即使一些法律法規(guī)中規(guī)定了國內法的域外效力條款，但仍存在規(guī)定模糊、缺乏可操作性等問題。因此，應在對外關系法的相關實施規(guī)定中，以屬地管轄、效果管轄、保護性管轄和普遍管轄的理論體系為指導，形成我國一般性的國內法域外適用的規(guī)定。

　　三是建立健全我國應對外國干涉和制裁的反制和限制措施的規(guī)定。對外關系法明確了對于違反國際法和國際關系基本準則，危害我國主權、安全、發(fā)展利益的行為，我國有權采取相應反制和限制措施。國務院及其部門制定必要的行政法規(guī)、部門規(guī)章，建立相應工作制度和機制，加強部門協同配合，確定和實施有關反制和限制措施。上述規(guī)定授權國務院及其部門以解決問題為導向，進一步細化和補充對外關系法的規(guī)定。實踐中，應通過制定行政法規(guī)和部門規(guī)章，建立健全我國反制裁、反干涉、反“長臂管轄”的法律措施，保證對外關系法的有效實施。

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　　一是深化和拓展涉外執(zhí)法合作機制。在傳統(tǒng)涉外執(zhí)法合作領域，應深化已經建立起的雙邊和多邊合作機制，增加聯合執(zhí)法行為的廣度和深度，加大安全執(zhí)法領域的國際合作。在新興涉外執(zhí)法合作領域，應積極參與和推動建立多邊合作機制，拓展該領域涉外執(zhí)法合作的方式和內容，為國際執(zhí)法合作規(guī)則的制定提供中國智慧和中國方案。同時，為提升涉外執(zhí)法合作的效率，應進一步完善涉外執(zhí)法標準和程序，建立明確具體的涉外執(zhí)法程序規(guī)則和工作指引，統(tǒng)一裁量標準，細化工作流程，提高涉外執(zhí)法力度。

　　二是完善涉外司法協助機制。對外關系法的有效實施，離不開高效的涉外司法協助機制。我國應繼續(xù)妥善實施已經締結的雙邊和多邊國際司法協助條約，并依據互惠原則高效完成外國國家或者當事人依據相關國內法規(guī)定提出的涉外司法協助請求。同時，在實踐中進一步拓寬國際司法協助的途徑和方式，積極建立司法信息的交換機制、完善外國法的查明機制等涉外司法協助機制。

　　三是深化涉外執(zhí)法司法聯動機制。涉外執(zhí)法司法涉及眾多部門，如果涉外執(zhí)法司法體制機制不協調，無疑會制約涉外執(zhí)法司法整體效能的提升。因此，亟需完善涉外執(zhí)法部門之間、涉外司法部門之間以及涉外執(zhí)法與司法部門之間聯動機制，并統(tǒng)籌建立多層次、多部門、跨地區(qū)的涉外執(zhí)法司法工作協調機制。建立涉外執(zhí)法司法聯動機制，也有助于加快推進涉外法治工作大協同格局。要加強涉外執(zhí)法司法定期工作會商，健全信息共享和分析研判機制等，協調解決涉外執(zhí)法司法工作中的重大問題。

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　　一是提升涉外法治人才隊伍能力。對外關系法的實施，需要建立一支具有國際視野、通曉國際規(guī)則、善于處理涉外法律事務、能夠參與國際合作與國際競爭的涉外法治隊伍。為提高涉外法治人才隊伍能力，應加強涉外執(zhí)法司法人員培訓。根據不同涉外領域的實踐需求，強化國際關系、國際法、外國法、外語、金融、貿易等方面能力培訓，在涉外執(zhí)法司法工作中展現法治思維、法治意識、法治方式和法治能力。

　　二是強化涉外法治人才培養(yǎng)。涉外法治人才培養(yǎng)在涉外法治體系建設中具有基礎性、戰(zhàn)略性、先導性的地位和作用。要加大涉外法學教育力度，加快推動培養(yǎng)涉外法治人才的交叉學科群和育人平臺建設，更好服務對外工作大局。在培養(yǎng)教育環(huán)節(jié)中，尤其要注重和探索對外關系法與相關學科的整合，建立跨學科人才培養(yǎng)的課程及教材體系，加強復合型涉外法治人才培養(yǎng)。培養(yǎng)學生的問題意識，開闊學生國際視野和促進學生涉外法治思維及能力的養(yǎng)成。強化實踐教學，提升學生解決跨國法律實務問題的能力。

　　三是加強國際法學相關學科專業(yè)建設。強化國際法學相關學科專業(yè)建設，是推進涉外法治體系建設中的一項重要任務。涉外法治工作的專業(yè)歸屬是國際法。因此，應支持能夠開展學位授權自主審核工作的高等學校按程序設置國際法學相關一級學科并增設國際法各類專業(yè)學位。鼓勵人才培養(yǎng)模式改革創(chuàng)新，進一步加強國際法學與相關學科的交叉融合。以習近平法治思想為指引，構建具有中國特色的學科體系、學術體系、話語體系，為確保對外關系法有效實施、推進涉外法治體系建設提供必要的人才保障和理論支撐。

　　〔本文系2021年國家社科基金重點項目（編號：21AFX06）的階段性成果之一〕

　　作者：中南財經政法大學副校長，中國國際私法研究會副會長