□本社記者 任文岱 張麗娥

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2021年，廣東省揭陽市榕城區(qū)某公立醫(yī)院出現(xiàn)醫(yī)療物資嚴(yán)重短缺、拖欠供應(yīng)商貨款等問題，醫(yī)院難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，臨床工作受到嚴(yán)重影響，危及病人的生命健康安全。市長(zhǎng)信箱和市長(zhǎng)熱線也多次接到投訴，反映醫(yī)院拖欠醫(yī)護(hù)人員工資以及福利待遇問題，正常工作生活受到嚴(yán)重影響。這些問題的背后，是一起揭陽市人民政府與某集團(tuán)公司之間關(guān)于醫(yī)院引資托管的合同糾紛。

揭陽市人民政府與某集團(tuán)公司簽訂托管合同，托管期限為30年、于2043年到期，因該公司“引資”未達(dá)約定數(shù)額以及存在醫(yī)院難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)問題、可能出現(xiàn)危及病人生命健康等重大風(fēng)險(xiǎn)，去年，經(jīng)揭陽市委市政府同意，決定解除引資托管合同，收回醫(yī)院的資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。

合同雙方一邊是政府，一邊是企業(yè)，同時(shí)還涉及百姓看病就醫(yī)，且該案牽扯諸多疑難復(fù)雜法律問題，如何依法穩(wěn)妥解除合同、化解矛盾，成為一道現(xiàn)實(shí)難題。在此過程中，揭陽市法學(xué)會(huì)組織市區(qū)兩級(jí)首席法律咨詢專家介入，堅(jiān)持以法治思維和法治方式，采取調(diào)訴并舉、分步解紛的方法，助力該案取得階段性成效，促使雙方達(dá)成協(xié)議，醫(yī)院移交政府正常運(yùn)作，服務(wù)人民群眾生命健康。

穩(wěn)字當(dāng)頭 調(diào)訴并舉

榕城區(qū)是揭陽市委、市政府駐地，也是揭陽市的政治、文化中心，現(xiàn)轄17個(gè)鎮(zhèn)（街），共205個(gè)村（社區(qū)），總面積347平方公里，戶籍人口約101萬人。

2013年9月，揭陽市人民政府經(jīng)公開向社會(huì)招商引資，與某集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱“受托方”）簽訂《醫(yī)院引資托管合同書》，合同約定的主要內(nèi)容是：托管期限為30年，自2013年9月至2043年8月。在托管期限內(nèi)，醫(yī)院的資產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)管理由受托方負(fù)責(zé)，受托方須在合同約定期限內(nèi)完成兩個(gè)托管目標(biāo)：一是合同生效之日起兩年半內(nèi)完成不低于人民幣4億元投資，將醫(yī)院擴(kuò)建成規(guī)模達(dá)到1000張病床以上，以骨科為龍頭的三級(jí)醫(yī)院；二是至2020年12月31日前在首期建設(shè)完成后，再完成不低于人民幣3億元的投資，將醫(yī)院擴(kuò)建成規(guī)模達(dá)到1500張病床以上，以骨科為龍頭的三級(jí)醫(yī)院。

此外，合同還對(duì)違約責(zé)任等其他事項(xiàng)進(jìn)行了約定：受托方?jīng)]有按合同約定期限和投資額度按時(shí)足額出資，或中途停止出資，致使合作項(xiàng)目無法繼續(xù)進(jìn)行的，其原投入的資金不予返還，歸政府方所有，同時(shí)受托方應(yīng)按其投入資金額度稅后部分的一倍賠償政府方，致使國(guó)有資產(chǎn)流失的，受托方必須向政府方賠償流失的價(jià)值。

此后，醫(yī)院引資托管合同履行過程中，受托方多次變更投資經(jīng)管主體，且未能按合同約定按時(shí)足額投入資金，截至目前僅投入2億多元，醫(yī)院床位也僅有500多張，距離引資托管合同約定的投資7億元、醫(yī)院床位達(dá)1500張的托管目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。由于受托方未能依約足額投入資金，給醫(yī)院的正常經(jīng)營(yíng)帶來不利后果。同時(shí)，受托方在經(jīng)營(yíng)中還存在一系列的違約違法行為，致使醫(yī)院深陷債務(wù)危機(jī)，對(duì)醫(yī)院的形象造成極為不良的影響。

揭陽市法學(xué)會(huì)首席法律咨詢專家、廣東冠法律師事務(wù)所主任林杰坤，榕城區(qū)法學(xué)會(huì)首席法律咨詢專家、區(qū)委政法委四級(jí)主任科員陳君華，揭陽市中立法律服務(wù)社副秘書長(zhǎng)謝勤偉介入了解案情后，感覺到案件處理得當(dāng)與否并非一案一事。“首先，爭(zhēng)議的解決關(guān)乎人民群眾的醫(yī)療健康安全，稍有不慎，激發(fā)矛盾，可能導(dǎo)致醫(yī)院醫(yī)療秩序混亂，患者健康受損，繼而引發(fā)患者家屬群體性事件的發(fā)生。必須堅(jiān)持‘穩(wěn)字當(dāng)頭’。其次，案件一方當(dāng)事人為政府，合同主體具有特殊性，政府方應(yīng)作為法治的模范和表率，務(wù)必以法治思維和法治方式，嚴(yán)格依法依規(guī)，充分尊重受托方的合法權(quán)利，使?fàn)幾h的解決完全納入法治的軌道，避免受托方走非法律途徑，引起不必要的信訪，造成不良社會(huì)影響?！绷纸芾ふf。

據(jù)此，“首席”確立的總體思路是確保醫(yī)院平穩(wěn)有序，堅(jiān)持從源頭化解，保障醫(yī)療秩序和群眾醫(yī)療健康安全。調(diào)訴并舉，在責(zé)任承擔(dān)爭(zhēng)議不易達(dá)成一致的情況下，既注重調(diào)解，又堅(jiān)持法治思維，通過法律途徑維護(hù)法治政府形象和保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)。

分步解紛 正確適用法律解除合同

在調(diào)解過程中，此案涉及多個(gè)法律疑難問題。而正確的法律適用和認(rèn)定是維護(hù)雙方合法權(quán)益、解決糾紛的關(guān)鍵。林杰坤表示，托管合同性質(zhì)是行政協(xié)議還是民事委托合同，關(guān)系到案件解決的路徑和適用法律問題，這是首要難題。其次，合同簽約期限為30年，在履行8年后要提前解除，但是雙方未約定提前解除的條件，是否符合法定提前解除合同的條件待判斷。再次，對(duì)于受托方是否違約的問題，雙方持有不同意見，這更直接決定違約責(zé)任的承擔(dān)。此外，如果受托方不同意提前解除合同、提前移交醫(yī)院經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，應(yīng)有快速解決此問題的途徑。

“維護(hù)醫(yī)院正常醫(yī)療秩序、保障人民群眾的生命健康權(quán)迫在眉睫，因此，及時(shí)收回醫(yī)院經(jīng)營(yíng)管理權(quán)是首先要研究解決的重中之重?！绷纸芾ふf，在經(jīng)過充分研究探討后，首席法律咨詢專家提出合法合理引導(dǎo)當(dāng)事人采取協(xié)商、調(diào)解等方式，區(qū)分問題的輕重緩急，分兩步走解決：首先采取非訴協(xié)調(diào)的方式與受托方談判，力爭(zhēng)通過非訴方式先行解除引資托管合同，平穩(wěn)收回醫(yī)院資產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)管理權(quán)；待收回醫(yī)院經(jīng)營(yíng)管理權(quán)后，再通過非訴協(xié)調(diào)方式解決醫(yī)院的清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、債權(quán)債務(wù)承擔(dān)問題及違約責(zé)任問題。經(jīng)協(xié)調(diào)未能達(dá)成一致的，政府方主動(dòng)提起訴訟，通過法律途徑解決。

“我們?cè)诔浞终{(diào)查研究后，分析此合同不具備行政協(xié)議特征，而是雙方協(xié)商一致后，在平等、公平的前提下，簽訂的一份民事合同，所以適用民事法律?！绷纸芾け硎荆贤再|(zhì)確定后，向受托方重點(diǎn)指出：一是受托方嚴(yán)重違約已成客觀事實(shí)，根據(jù)民法典規(guī)定，合同一方違約導(dǎo)致合同目的無法實(shí)現(xiàn)的，另一方有權(quán)解除合同。因此，政府解除托管合同，收回醫(yī)院合理合法；二是醫(yī)院的現(xiàn)狀已難以為繼，存在的風(fēng)險(xiǎn)迫在眉睫，如果不交還醫(yī)院，繼續(xù)維持現(xiàn)狀，將導(dǎo)致出現(xiàn)難以控制的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，到時(shí)受托方可能承擔(dān)的責(zé)任將不僅僅是合同的違約責(zé)任，還可能承擔(dān)行政甚至刑事法律責(zé)任。因此，及時(shí)移交醫(yī)院，對(duì)雙方都有利。

按照首席法律咨詢專家提出的法律意見，經(jīng)過多輪協(xié)商談判，最終政府方與受托方達(dá)成先行解除引資托管合同，交回醫(yī)院的方案，雙方簽署移交確認(rèn)書，由受托方代表將醫(yī)院移交政府。醫(yī)院引資托管爭(zhēng)議的解決達(dá)成第一步目標(biāo)，取得階段性成效，醫(yī)院的相關(guān)困難和問題也逐步得到有序解決。對(duì)于醫(yī)院的清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、債權(quán)債務(wù)承擔(dān)及違約責(zé)任問題，由于雙方經(jīng)過多次協(xié)商未能達(dá)成一致，目前已進(jìn)入訴訟程序。

全過程法治引領(lǐng) 發(fā)揮“首席”最大價(jià)值

盡管醫(yī)院經(jīng)營(yíng)管理權(quán)已經(jīng)收回，但由于代管期間受托方在人事招聘、薪酬制度、合同簽訂履行、工程建設(shè)等方面存在不規(guī)范甚至不合規(guī)、不合法的現(xiàn)象，給醫(yī)院管理和運(yùn)營(yíng)造成了很多隱患。

“這些問題也必須運(yùn)用法治思維和法治方式統(tǒng)籌、有序解決?！绷纸芾ぬ岢觯t(yī)院收回后，應(yīng)區(qū)分主次，抓大放小，重點(diǎn)解決醫(yī)院當(dāng)前迫切需要解決的主要問題。首席法律咨詢專家對(duì)醫(yī)院的規(guī)章制度和合同進(jìn)行了全面梳理，提出應(yīng)對(duì)方案，使醫(yī)院的內(nèi)部管理趨于合規(guī)，各項(xiàng)工作逐步走上正軌，為醫(yī)院后續(xù)的健康、可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，積極應(yīng)對(duì)醫(yī)院已進(jìn)入法院強(qiáng)制執(zhí)行程序的案件，與法院、債權(quán)人進(jìn)行充分溝通，爭(zhēng)取達(dá)成分期償還和減免利息的執(zhí)行和解，緩解醫(yī)院的資金壓力。

揭陽市委政法委副書記、市委依法治市辦副主任馬春明表示，首席法律咨詢專家在案件調(diào)解中堅(jiān)持全過程法治引領(lǐng)，堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭，強(qiáng)調(diào)以法治思維和法治方式，能調(diào)則調(diào)，不能調(diào)則及時(shí)起訴，最終及時(shí)、平穩(wěn)、順利收回醫(yī)院經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，保證了醫(yī)院的正常運(yùn)營(yíng)，有效地維護(hù)了醫(yī)院的正常醫(yī)療秩序和人民群眾的生命健康安全，依法保障了合同雙方的權(quán)益，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定和政府的法治形象。特別是，在收回醫(yī)院經(jīng)營(yíng)管理權(quán)后，仍堅(jiān)持繼續(xù)為醫(yī)院的治理和遺留問題解決提供法律指導(dǎo)意見和幫助，使醫(yī)院能夠有序解決紛爭(zhēng)，更好促進(jìn)醫(yī)院的健康發(fā)展。

去年以來，揭陽市逐步在全市推行首席法律咨詢專家制度，積極探索符合本地實(shí)際情況的矛盾糾紛化解道路，搭建了市縣法學(xué)會(huì)服務(wù)基層社會(huì)治理的平臺(tái)和力量。榕城區(qū)作為揭陽市確定的首個(gè)首席法律咨詢專家試點(diǎn)縣區(qū)，在揭陽市委政法委、市法學(xué)會(huì)的指導(dǎo)下，把首席法律咨詢專家制度作為法治實(shí)踐和法律服務(wù)平臺(tái)，探索形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、專家會(huì)診、首席把脈、公眾參與”的工作模式。

馬春明介紹，榕城區(qū)組建了全市首個(gè)縣級(jí)首席法律咨詢專家隊(duì)伍，為確保專家政治過硬、業(yè)務(wù)突出、結(jié)構(gòu)合理，榕城區(qū)法學(xué)會(huì)通過組織推薦、法學(xué)會(huì)審核等步驟，從區(qū)政法各單位以及區(qū)人大、政協(xié)、人社、自然資源、律師事務(wù)所等相關(guān)單位選拔政治素質(zhì)過硬、法律知識(shí)全面、法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的法學(xué)人才，擇優(yōu)確定15名專家成立首席法律咨詢專家?guī)欤κ惯@項(xiàng)工作成為服務(wù)法治實(shí)踐的有力抓手。

馬春明表示，揭陽市將繼續(xù)積極推動(dòng)市縣兩級(jí)首席法律咨詢專家制度，堅(jiān)持好、發(fā)展好新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，圍繞“四個(gè)重大”進(jìn)行“把脈會(huì)診”，當(dāng)好黨委政府法治決策的“智囊團(tuán)”“思想庫(kù)”“人才庫(kù)”，助推解決社會(huì)治理難題，在擔(dān)當(dāng)作為中為新時(shí)代榕城社會(huì)治理注入新元素、增加新內(nèi)涵，為助力榕城經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)來自首席法律咨詢專家的力量。