□本社記者 潘巧

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1月12日9點(diǎn)整，安徽省合肥市委政法委會(huì)議室被約二十人的參會(huì)人員擠得滿滿當(dāng)當(dāng)。由合肥市法學(xué)會(huì)組織的2024年首場(chǎng)首席法律咨詢專家委員會(huì)討論會(huì)正式開始。

長達(dá)兩個(gè)半小時(shí)的討論會(huì)主要圍繞一起疑難信訪案件展開。長長的會(huì)議桌一邊是焦灼的委托方，急切地想為這起疑難信訪案件涉及的法律問題及后續(xù)處置措施尋找專業(yè)法律咨詢意見；另一邊是由陳宏光、呂成、李遠(yuǎn)波、沈嚴(yán)、程靜芳5名專家組成的首席法律咨詢專家委員會(huì)，詳細(xì)了解案情并針對(duì)涉案關(guān)鍵問題逐一提問獲得解答后，提出論證意見。討論會(huì)結(jié)束之后，委托單位參會(huì)人員離場(chǎng)，5名專家進(jìn)行最后的“閉門會(huì)議”，對(duì)委托咨詢事項(xiàng)進(jìn)行深入討論，并提出最終意見。

這是2022年7月合肥市法學(xué)會(huì)建立首席法律咨詢專家制度以來，召開的第14場(chǎng)首席法律咨詢專家委員會(huì)討論會(huì)。近兩年來，從無到有，這項(xiàng)創(chuàng)新制度在省會(huì)城市合肥展開探索，并逐步成為合肥市法學(xué)會(huì)服務(wù)地方黨委政府重大決策部署、發(fā)揮法學(xué)會(huì)在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中積極作用的有力載體。

“從0到1”的探索

在省會(huì)城市建立和推行首席法律咨詢專家制度，一共分幾步？

合肥市法學(xué)會(huì)用了五步。

第一步，廣泛調(diào)研，明確首席法律咨詢專家的職責(zé)定位、工作內(nèi)容、工作經(jīng)費(fèi)、工作保障。

第二步，組建法律咨詢專家?guī)旌褪紫勺稍儗＜規(guī)臁?/span>

第三步，廣泛宣傳，開門“攬客”。向合肥市直各單位和各縣（市、區(qū)）印發(fā)合肥市建立首席法律咨詢專家制度的通知，讓全市各級(jí)單位知曉此項(xiàng)工作。

第四步，明確工作規(guī)則，嚴(yán)把咨詢程序，開門“迎客”，接受委托單位法律咨詢事項(xiàng)。

第五步，逐步完善制度保障，建立健全貫穿首席法律咨詢專家工作全流程的六項(xiàng)制度——首席法律咨詢專家負(fù)責(zé)制、人員回避制、備案審查制、勞務(wù)費(fèi)公共支出保障制度、法律意見書規(guī)范制度、跟蹤回訪制度。

作為中國法學(xué)會(huì)部署的一項(xiàng)創(chuàng)新制度，最初合肥市法學(xué)會(huì)作為安徽省三個(gè)試點(diǎn)市開始推行時(shí)，因?yàn)楦鞯囟继幱谔剿麟A段，并沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。這個(gè)從“0”到“1”的過程，是邊實(shí)踐、邊建立、邊完善的過程。

多次參與合肥市咨詢事項(xiàng)討論會(huì)的安徽大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會(huì)中國法律咨詢中心首席法律咨詢專家陳宏光，曾向記者描述過首次討論會(huì)召開時(shí)的情形，雖然這項(xiàng)制度當(dāng)時(shí)仍處于探索階段，但程序“公正性”特征已經(jīng)初顯——首席法律咨詢專家委員會(huì)召開咨詢事項(xiàng)討論會(huì)時(shí)，由首席法律咨詢專家組織，市委政法委和法學(xué)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員全程不參與，討論意見時(shí)委托單位不參與，以免影響干預(yù)專家意見。

這也在隨后被明確為“首席法律咨詢專家負(fù)責(zé)制”，和其他五項(xiàng)制度結(jié)合，保障這項(xiàng)工作的獨(dú)立性、中立性和客觀性。

系列制度的設(shè)立，既是對(duì)首席法律咨詢專家工作的規(guī)范，也是對(duì)法學(xué)會(huì)在首席法律咨詢專家工作中自身定位的規(guī)范和約束。記者了解到，雖然首席法律咨詢專家工作流程的各個(gè)環(huán)節(jié)都有法學(xué)會(huì)的參與，但此時(shí)法學(xué)會(huì)的角色只是“組織方”，為避免影響專家意見，除了不參與專家討論會(huì)外，法學(xué)會(huì)對(duì)專家出具的法律意見書進(jìn)行備案審查時(shí)，審查重點(diǎn)是專家咨詢服務(wù)過程、服務(wù)規(guī)范和服務(wù)紀(jì)律執(zhí)行情況、意見書的格式規(guī)范情況，對(duì)案件事實(shí)和法律意見不作審查和評(píng)價(jià)。

上述系列制度中，較為特別的是“勞務(wù)費(fèi)公共支出保障制度”。2022年9月起，合肥市法學(xué)會(huì)積極爭(zhēng)取將首席法律咨詢專家勞務(wù)補(bǔ)貼納入政府財(cái)政預(yù)算，列為經(jīng)常性項(xiàng)目，專家勞務(wù)費(fèi)由法學(xué)會(huì)支付，并于2023年9月制定《合肥市首席法律咨詢專家咨詢服務(wù)勞務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼暫行辦法》，規(guī)范專家勞務(wù)費(fèi)支出。

“首席法律咨詢專家必須站在第三方角度對(duì)委托事項(xiàng)作出客觀公正的評(píng)價(jià)，不能依附于任何一方，尤其不能依附于委托方。勞務(wù)費(fèi)由法學(xué)會(huì)支出，以保障專家獨(dú)立、公平、公正、客觀地出具法律意見。”合肥市委政法委常務(wù)副書記、市法學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長王玨說。

安徽省法學(xué)會(huì)專職副會(huì)長黃世斌評(píng)價(jià)合肥市首席法律咨詢專家工作時(shí)提到，合肥市首席法律咨詢專家工作不僅做得“實(shí)”，最難能可貴的是將工作經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算，為全省樹立了標(biāo)桿。

“資金保障問題是關(guān)鍵，納入政府預(yù)算之后，為首席法律咨詢專家工作的推動(dòng)提供專項(xiàng)資金保障，有益于首席法律咨詢專家工作常態(tài)化、機(jī)制化、平穩(wěn)推進(jìn)?！秉S世斌說。

立足“四個(gè)重大”職責(zé)定位不跑偏

合肥市在推行首席法律咨詢專家工作中，始終保持準(zhǔn)確的定位和清晰的思路，即立足“四個(gè)重大”，就黨委和政府重大決策論證、重大風(fēng)險(xiǎn)防控、重大矛盾糾紛調(diào)處、重大信訪積案化解等提供法律咨詢意見，從法律層面為黨委政府及有關(guān)部門提出解決問題的路徑。

中國法學(xué)會(huì)部署推行此項(xiàng)制度時(shí)，就明確首席法律咨詢專家的職責(zé)是立足“四個(gè)重大”提供法律咨詢意見，安徽省法學(xué)會(huì)也多次強(qiáng)調(diào)要突出首席法律咨詢專家的職責(zé)定位，圍繞“四個(gè)重大”問題發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

2023年6月，安徽省法學(xué)會(huì)召開全省首席法律咨詢專家工作推進(jìn)會(huì)時(shí)，安徽省委政法委常務(wù)副書記、省法學(xué)會(huì)黨組書記、常務(wù)副會(huì)長董桂文強(qiáng)調(diào)，“避免為了完成指標(biāo)任務(wù)，什么事項(xiàng)都讓‘首席’參與，什么工作都由‘首席’牽頭，什么工作都掛‘首席’名稱，最后像一個(gè)大籮筐，什么都能往里裝，什么都做不好。”

王玨介紹，合肥市推行首席法律咨詢專家工作時(shí)始終立足“四個(gè)重大”職責(zé)定位，除了上級(jí)部署要求，還源于現(xiàn)實(shí)需要。

“‘四個(gè)重大’事項(xiàng)一定要依法處理，尤其需要高質(zhì)量的法律意見，而不是泛泛的法律意見。由首席法律咨詢專家出具的高質(zhì)量法律意見在實(shí)際工作中，特別是在‘四個(gè)重大’事項(xiàng)中有實(shí)際需求?！蓖醌k說。

為了保證首席法律咨詢專家圍繞“四個(gè)重大”開展論證咨詢，合肥市法學(xué)會(huì)嚴(yán)把“入口關(guān)”，委托單位須進(jìn)行書面申請(qǐng)，由法學(xué)會(huì)、政法委評(píng)估確定屬于“四個(gè)重大”事項(xiàng)后，再組織專家開展咨詢。

2022年7月，合肥市法學(xué)會(huì)陸續(xù)收到3起委托事項(xiàng)，經(jīng)法學(xué)會(huì)初步審查，其中兩個(gè)委托事項(xiàng)屬于單位內(nèi)部事宜，不屬于“四個(gè)重大”事項(xiàng)，未接受委托。另一起委托事項(xiàng)則因?yàn)樯婕吧鐣?huì)穩(wěn)定，屬于“重大風(fēng)險(xiǎn)防控”和“重大矛盾糾紛調(diào)處”事項(xiàng)而接受委托。

記者注意到，上述2024年首場(chǎng)討論會(huì)中，首席法律咨詢專家對(duì)于委托單位委托論證的法律問題都給予詳細(xì)解答，但對(duì)于委托單位現(xiàn)場(chǎng)提出的希望專家評(píng)價(jià)信訪人的行為是否合法時(shí)，專家則明確拒絕。

實(shí)際上，這與合肥市法學(xué)會(huì)明確界定咨詢內(nèi)容、正確處理法律意見書的意見與委托單位期望意見之間的關(guān)系有關(guān)。合肥市法學(xué)會(huì)秘書長李多連介紹，委托單位有時(shí)會(huì)希望專家對(duì)一些價(jià)值、是非判斷問題提供咨詢建議，這超出了專家的咨詢范圍。首席法律咨詢專家應(yīng)“助力但不越位”，專家的咨詢內(nèi)容是為“四個(gè)重大”問題提供法律支持，只應(yīng)對(duì)法律問題進(jìn)行咨詢。法律意見書是助力“四個(gè)重大”問題的解決，法學(xué)會(huì)和首席法律咨詢專家不是解決問題的主體。

推進(jìn)工作更有底氣

2023年12月3日，位于合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)小廟鎮(zhèn)高塘街道的4座輸電線路塔基順利施工建設(shè)，拖延2個(gè)月的項(xiàng)目完成收尾工作。推進(jìn)塔基建設(shè)順利完工過程中較為關(guān)鍵的一環(huán)，是一場(chǎng)受合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)委托召開的首席法律咨詢專家討論會(huì)和一份針對(duì)此事出具的法律意見書。

某二期220千伏外線項(xiàng)目是安徽省重大項(xiàng)目的重要基礎(chǔ)配套工程，原計(jì)劃于2023年10月完成建設(shè)，但因?qū)嶋H政策規(guī)定與村民期待之間存在差距，施工過程中遭村民多次阻撓，導(dǎo)致其中4座塔基無法施工建設(shè)，直接影響項(xiàng)目整體施工進(jìn)度。

2023年11月17日，合肥市法學(xué)會(huì)組織5名專家組成首席法律咨詢專家委員會(huì)，對(duì)該項(xiàng)目涉及占用村民土地的合法性、程序性提供法律意見，并提出實(shí)質(zhì)性化解糾紛的對(duì)策建議，在合肥市委領(lǐng)導(dǎo)主持的針對(duì)此事的協(xié)調(diào)會(huì)議上，為問題解決發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。協(xié)調(diào)會(huì)召開后不到一周時(shí)間，村民接受原定的占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目施工單位進(jìn)場(chǎng)施工并順利完工。

“首席法律咨詢專家主要從法律層面為黨委政府及有關(guān)部門提出解決問題的路徑，為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)。專家針對(duì)此案提出的法律意見為領(lǐng)導(dǎo)決策提供法律支撐，起到‘法律兜底’的作用。”李多連說。

“首席法律咨詢專家制度對(duì)于處理重大決策、重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，確實(shí)是一個(gè)非常有利和有效的措施。通過專家的專業(yè)法律論證，不管是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層還是基層工作人員，都找到了解決問題的方法、依據(jù)和措施，使我們?cè)谕七M(jìn)工作過程中更有底氣，更好地依法行政?！焙戏适薪?jīng)開區(qū)政法辦副主任葉芳說。

據(jù)了解，在2023年安徽省首席法律咨詢專家推進(jìn)會(huì)上，安徽省法學(xué)會(huì)要求市級(jí)法學(xué)會(huì)年內(nèi)要完成2件案件，并將首席法律咨詢專家工作做到實(shí)處，“達(dá)到干一件是一件、做一件成一件的效果”。

合肥市法學(xué)會(huì)在2022年完成6件案件咨詢的基礎(chǔ)上，2023年超額完成任務(wù)，組織了7個(gè)案件咨詢。近兩年來，首席法律咨詢專家制度在服務(wù)合肥市重大公共決策、防控重大風(fēng)險(xiǎn)、化解重大信訪積案、調(diào)處重大矛盾糾紛方面，發(fā)揮了實(shí)實(shí)在在的作用。

2022年7月，為一起可能引起職工群體信訪的行政執(zhí)法案件提供法律意見，委托單位根據(jù)專家意見做工作，使一起可能影響社會(huì)穩(wěn)定的事件得以較好地化解；

2022年8月，為某商廈一筆未付的3863萬元在建工程費(fèi)是否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)提供法律咨詢，專家意見得到法院充分重視，使這筆債權(quán)的性質(zhì)得到根本性轉(zhuǎn)變，有效化解了持續(xù)十多年的上百人群體性信訪；

2022年12月，為3個(gè)刑事案件定性問題開展法律咨詢，公安部門根據(jù)專家意見進(jìn)一步完善證據(jù)，有效避免法律上的風(fēng)險(xiǎn)；

2023年7月，為合肥市出臺(tái)的《合肥市優(yōu)化營商環(huán)境條例》提供法律論證，對(duì)具體條款提出54條修改意見，為相關(guān)部門審議修改提供權(quán)威法治參考意見；

2023年11月，先后針對(duì)三個(gè)省市重點(diǎn)工程項(xiàng)目開展法律咨詢，避免決策和實(shí)踐法律風(fēng)險(xiǎn)。

……

按照既定流程，上述2024年首場(chǎng)專家討論會(huì)結(jié)束之后，專家意見將被匯總形成法律意見書，經(jīng)合肥市法學(xué)會(huì)備案審查并統(tǒng)一編號(hào)形成文書，由每名專家簽字后，這份編號(hào)“合首意（2024）001號(hào)”的法律意見書將由合肥市法學(xué)會(huì)反饋給委托單位，為委托單位解決上述疑難信訪積案提供決策參考，就像之前13份法律意見書一樣。