新時代“楓橋經(jīng)驗”社會綜合治理理論的法治意義

　　“楓橋經(jīng)驗”在長期發(fā)展過程中，形成了社會治安綜合治理機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會文化全面發(fā)展的同時，維護(hù)了社會的和諧穩(wěn)定。黨的十八大以來，“楓橋經(jīng)驗”社會治安綜合治理機(jī)制上升成為社會綜合治理的理論，新時代“楓橋經(jīng)驗”實現(xiàn)了從治理機(jī)制到治理理論的蝶變。在社會綜合治理理論指導(dǎo)下，浙江省諸暨市的社會規(guī)范發(fā)揮了舉足輕重的作用，基層群眾自治制度得到有效踐行，扎實推進(jìn)的制度供給為社會治理提供了明確的準(zhǔn)則。基于系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，社會綜合治理理論對新時代法治建設(shè)提出了全新的要求。習(xí)近平法治思想指引的社會綜合治理實踐，契合我國優(yōu)秀傳統(tǒng)法治文化。新時代“楓橋經(jīng)驗”對中國特色社會主義法治建設(shè)的推動，契合立法、執(zhí)法和司法現(xiàn)代化的時代特征。

　　一、社會綜合治理理論是“楓橋經(jīng)驗”社會治安綜合治理機(jī)制的結(jié)晶

　　社會治安是基層群眾最關(guān)心的問題之一，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)的干部群眾堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，重視多元主體參與社會治安，形成了社會治安綜合治理機(jī)制。1963年“楓橋經(jīng)驗”形成之初，浙江楓橋干部群眾就創(chuàng)造了“依靠群眾就地化解矛盾”的基層社會治理經(jīng)驗，60多年來不斷被賦予新的內(nèi)涵，成為基層社會治理的一面旗幟。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展，產(chǎn)生了各種類型的矛盾和糾紛，堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，通過成立各類社會組織，普遍制定和實施自治章程、村規(guī)民約，踐行基層群眾自治制度，倡導(dǎo)良好村風(fēng)民風(fēng)，實現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”，維護(hù)了社會和諧穩(wěn)定。新時代“楓橋經(jīng)驗”重視從機(jī)制到理論、從理論到制度的提升，社會綜合治理理論通過系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，堅持問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，加強(qiáng)制度供給，發(fā)揮制度效能，體現(xiàn)了法治建設(shè)的強(qiáng)基導(dǎo)向，較好克服了基層治理力量薄弱的問題。

　　“楓橋經(jīng)驗”社會治安綜合治理機(jī)制，首先表現(xiàn)為踐行基層群眾自治制度，加強(qiáng)憲法法律在基層社會的實施，并實現(xiàn)民間糾紛通過社會力量予以化解。人民調(diào)解是化解社會矛盾糾紛的重要途徑，是基層群眾自治制度的有機(jī)組成部分，基層治理中需要充分發(fā)揮基層群眾自治組織、社會組織、城鄉(xiāng)社區(qū)居民在矛盾糾紛化解、社會治安維護(hù)、公益事業(yè)發(fā)展和公共事務(wù)管理等領(lǐng)域的廣泛作用。只有堅持憲法和法律在基層社會的實施，健全維護(hù)社會治安的機(jī)制，專群結(jié)合，重視多元主體的作用，追求綜合的社會治理效果，制度優(yōu)勢才能轉(zhuǎn)化為治理效能。

　　“楓橋經(jīng)驗”社會治安綜合治理機(jī)制，還表現(xiàn)為多元主體銜接、配合，形成維護(hù)社會治安的合力?！吨腥A人民共和國人民調(diào)解法》明確規(guī)定，基層人民法院對人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。浙江省諸暨市人民法院建立的人民法院指導(dǎo)人民調(diào)解“四環(huán)指導(dǎo)法”，發(fā)揮了專群結(jié)合、雙向監(jiān)督、相互配合、多元共贏作用。“四環(huán)指導(dǎo)法”是基層人民法院指導(dǎo)人民調(diào)解工作的獨(dú)特方法，指“訴前環(huán)節(jié)普遍指導(dǎo)、訴時環(huán)節(jié)個別指導(dǎo)、訴中環(huán)節(jié)跟蹤指導(dǎo)、訴后環(huán)節(jié)案例指導(dǎo)”，重視矛盾糾紛的實質(zhì)性化解，通過人民調(diào)解和基層司法的良性互動，堅持民間糾紛優(yōu)先調(diào)解，矛盾糾紛就地化解。

　　二、社會綜合治理理論對法治建設(shè)具有重要意義

　　社會綜合治理理論，要求立法、執(zhí)法、司法等打破單一部門視角，克服條塊思維，從整體性的社會治理角度，追求良法善治目標(biāo)。在法治過程中，堅持效果導(dǎo)向，實現(xiàn)多元主體合作共贏。

　　新時代“楓橋經(jīng)驗”重視改善執(zhí)法方式，建立科學(xué)、合理、有效的社會治理機(jī)制。例如，對于居民投訴，發(fā)現(xiàn)某街道存在傾倒工業(yè)固廢案例，在查明違法行為人的同時，不能僅僅停留在責(zé)令其將垃圾清理干凈，并處以罰款的執(zhí)法措施。而是需要查明工業(yè)固廢的來源，責(zé)令垃圾生產(chǎn)廠家建立與垃圾回收廠家之間的有效銜接機(jī)制，保證通過執(zhí)法環(huán)節(jié)，將工業(yè)固廢能夠拉到回收廠家，并建立起該類工業(yè)固廢從出廠到運(yùn)輸至回收廠家之間的有效監(jiān)管措施。通過行政執(zhí)法，改變垃圾生產(chǎn)廠家只關(guān)注垃圾出廠，不關(guān)心垃圾回收利用的觀念。將工業(yè)固廢出廠即付費(fèi)做法，改變?yōu)楣I(yè)固廢拉到目的地卸貨后付費(fèi)，就能夠有效減少承運(yùn)人隨意傾倒工業(yè)固廢的現(xiàn)象發(fā)生，優(yōu)化行政執(zhí)法的效果。

　　從社會治理視角看，重視類型化的矛盾糾紛解決機(jī)制建設(shè)十分必要。立法需要體現(xiàn)治理視角，執(zhí)法和司法也要重視規(guī)則的清晰闡釋、公正適用。前后一致的執(zhí)法、裁判結(jié)果，同樣問題同樣解決，同案同判，不僅能夠有效化解矛盾糾紛，還有助于明確規(guī)則的內(nèi)涵、強(qiáng)化規(guī)則的效力，杜絕因人而異，因地而異，更好預(yù)防矛盾糾紛，構(gòu)建良好營商環(huán)境。

　　三、“楓橋經(jīng)驗”綜合治理契合中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，具有強(qiáng)大生命力

　　中國古代重視“禮樂政刑，綜合為治”治理理念，在基層社會治理中，構(gòu)建起國家成文立法和民間社會規(guī)范多元一體的規(guī)范保障體系。其中，國家立法側(cè)重于對刑事犯罪的制裁和行政管理的規(guī)制，社會規(guī)范則通過習(xí)俗、慣例、家法族規(guī)等多樣化的形式，為生產(chǎn)生活提供行為準(zhǔn)則。以血緣、地緣和業(yè)緣為紐帶，形成了和衷共濟(jì)的社會治理單元，官府和宗族組織、鄉(xiāng)村組織、行業(yè)組織合作共治、互利共贏，建立社會治理共同體，維護(hù)基層社會的長治久安。

　　自治章程、村規(guī)民約、居民公約、行業(yè)規(guī)范等是基層治理的基本規(guī)范形式?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。社區(qū)公益事業(yè)和公共事務(wù)的管理，必須調(diào)動社區(qū)居民廣泛參與。其中，制定和完善自治章程、村規(guī)民約、居民公約，成為社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的有效途徑和方式。由于自治章程和村規(guī)民約、居民公約具有個性化特點，針對性和適應(yīng)性強(qiáng)，成為補(bǔ)充和細(xì)化國家法治的有效形式。社會規(guī)范的豐富和完善，激發(fā)基層群眾的積極性、創(chuàng)造性，發(fā)揮其主人翁的責(zé)任感，增強(qiáng)其參與社區(qū)事務(wù)的主動性，為推動法治建設(shè)創(chuàng)造了良好的條件。社會規(guī)范的實施，也通過自治組織、社會組織得到最大限度保障，對增強(qiáng)社區(qū)居民凝聚力發(fā)揮積極作用。

　　習(xí)俗慣例是人們生產(chǎn)生活的準(zhǔn)則。在長期生產(chǎn)生活過程中形成的習(xí)俗慣例，是經(jīng)驗和智慧的積累，是社會自我規(guī)制、自發(fā)制定的規(guī)則。對不成文習(xí)俗慣例的闡發(fā)、釋明，既是行業(yè)協(xié)會、行業(yè)管理的職責(zé)，也是司法肩負(fù)的重大任務(wù)。在化解矛盾糾紛的同時，明確和強(qiáng)化規(guī)則，堅持類型化解決糾紛，是強(qiáng)化司法權(quán)威的需要。從權(quán)利和義務(wù)的視角分析和解決爭議，將制度作為“公器”發(fā)揮其客觀規(guī)范作用，符合“王子犯法，庶民同罪”的樸素公正觀念。

　　國家法律和社會規(guī)范的有機(jī)結(jié)合，從形式上豐富了法治方式。強(qiáng)調(diào)社會規(guī)范的作用，有助于從內(nèi)涵上填補(bǔ)法治的漏洞和縫隙，豐富制度的內(nèi)容。社會規(guī)范實施并發(fā)揮作用，有助于彌補(bǔ)政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的局限與不足。自治、法治、德治相結(jié)合，為社會提供行為規(guī)范的同時，也有助于激發(fā)社會活力，煥發(fā)社會生機(jī)，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

　　四、踐行基層群眾自治制度，提升社會治理效能

　　基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)，基層群眾自治制度是中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容?！白灾巍本褪亲约旱膯栴}自己解決，基層群眾自治制度符合成本效益原則，即付出最小成本，取得最大效益。自治事項和政府管理事項的適度分離，既是分工合作的需要，也是提高治理效率的前提條件。

　　基層群眾自治制度的優(yōu)越性主要在于尊重人民主體地位、發(fā)揮群眾主人翁作用?；鶎尤罕娡ㄟ^參與制定社會規(guī)范，增強(qiáng)理解，形成共識。通過協(xié)商、討論理解公共事務(wù)的本質(zhì)，學(xué)習(xí)、訓(xùn)練提高參與社會公共事務(wù)管理的能力。只有廣泛參與，才能逐步成長。只有不斷改革，社區(qū)建設(shè)的公共精神才能得到強(qiáng)化。在這個過程中，黨建引領(lǐng)不可或缺。中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，保證基層群眾自治制度的正確方向，黨建+社會治理創(chuàng)新，有效發(fā)揮了基層群眾自治制度的效能。

　　行業(yè)自治是基層群眾自治制度的有機(jī)組成部分。行業(yè)治理同樣是系統(tǒng)工程，需要重視行業(yè)風(fēng)氣建設(shè)，尊重從業(yè)者的主體地位，發(fā)揮行業(yè)規(guī)范和行業(yè)協(xié)會在社會治理中的作用。行業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度，是從業(yè)者的行為規(guī)范。行業(yè)規(guī)范一定程度上體現(xiàn)為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是行業(yè)健康發(fā)展的需要。確立行業(yè)的國際標(biāo)準(zhǔn)，就是追求最好的產(chǎn)品和最佳的服務(wù)質(zhì)量。行業(yè)治理最大的特點是需要全體從業(yè)人員樹立共同體意識，一損俱損，一榮俱榮，榮辱與共。只有抵制甚至有效懲罰違規(guī)行為，行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展才能得到維護(hù)。行業(yè)協(xié)會不僅監(jiān)督行業(yè)規(guī)范的實施，還肩負(fù)著維護(hù)從業(yè)者權(quán)益的責(zé)任。

　　社會治理與社區(qū)居民的生產(chǎn)和生活息息相關(guān)，重在日常、重在細(xì)節(jié)。充分發(fā)揮基層群眾自治制度的作用，堅持矛盾糾紛多元化解，尊重多元主體，滿足多元需求?！皸鳂蚪?jīng)驗”“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”，體現(xiàn)了基層群眾自治的強(qiáng)大力量。社會規(guī)范既是預(yù)防矛盾糾紛的準(zhǔn)則，也是化解矛盾糾紛的依據(jù)。社區(qū)是城鄉(xiāng)居民共同生活的場所，要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。政府管理和基層群眾自治是合作共治的關(guān)系，政府有效治理有賴于發(fā)揮基層群眾自治作用，基層群眾自治制度只有建立在公正高效的政府治理基礎(chǔ)之上，才能取得良好成效。

　　行政執(zhí)法和司法在社會治理中扮演著重要的角色。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，要做到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。只有確立共同的觀念、共同的文化、共同的信仰，才能堅持問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，在治理過程中目標(biāo)一致，價值同向，凝聚共識。只有堅持綜合治理，自治、法治、德治相結(jié)合，多元主體合作共治，多贏共贏，才能更好實現(xiàn)良法善治目標(biāo)。

　　作者：西北政法大學(xué)法治學(xué)院教授，浙江大學(xué)新時代楓橋經(jīng)驗研究院特聘教授