加快推進涉外法治體系建設(shè)

　　2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出了“十四五”時期在法治建設(shè)方面要加強涉外領(lǐng)域立法，堅持多邊主義和共商共建共享原則，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，加強涉外法治體系建設(shè)，加強國際法運用，維護以聯(lián)合國為核心的國際體系和以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序，共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)。這是黨的文件首次明確提出要從體系化的角度來建設(shè)“涉外法治”。涉外法治體系是從系統(tǒng)化的角度來看待涉外法治工作的各個環(huán)節(jié)，堅持從整體觀出發(fā)，把涉外立法、執(zhí)法、司法、守法和法律服務(wù)這些涉外法治的重要元素有機結(jié)合起來，強調(diào)的是“治”的狀態(tài)和結(jié)果，重視的是涉外法律實踐的“實效”。習近平總書記在二十屆中共中央政治局第十次集體學習時指出，法律是社會生活、國家治理的準繩。涉外法律制度是國家法制的重要組成部分，是涉外法治的基礎(chǔ)，發(fā)揮著固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的重要作用。在強國建設(shè)、民族復興新征程上，必須堅持正確政治方向，以更加積極的歷史擔當和創(chuàng)造精神，加快推進我國涉外法治體系和能力建設(shè)。

　　涉外法治體系涉及涉外法治工作的方方面面，不僅重視涉外立法、涉外執(zhí)法、涉外司法和涉外守法，更重要的是，由于涉外法治工作的大量法律事務(wù)都發(fā)生在“域外”或“境外”，涉外執(zhí)法和涉外司法能力和范圍都會受到相應(yīng)的限制，因此，涉外法律服務(wù)成為涉外法治工作的重要環(huán)節(jié)。從加強涉外法治體系建設(shè)的領(lǐng)域來看，加快推進我國涉外法治體系建設(shè)涉及以下幾個方面。

　　一、涉外法治體系是一個系統(tǒng)工程，必須重視涉外法治理論體系的建設(shè)

　　習近平總書記指出：“涉外法治工作是一項涉及面廣、聯(lián)動性強的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌國內(nèi)和國際，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進，加強頂層設(shè)計，一體推進涉外立法、執(zhí)法、司法、守法和法律服務(wù)，形成涉外法治工作大協(xié)同格局。”①習近平法治思想的核心要義之一就是“堅持統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治”。習近平總書記強調(diào)：“涉外法治作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，事關(guān)全面依法治國，事關(guān)我國對外開放和外交工作大局。推進涉外法治工作，根本目的是用法治方式更好維護國家和人民利益，促進國際法治進步，推動構(gòu)建人類命運共同體。必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路?！雹?/span>

　　構(gòu)建涉外法治體系首先要從法理上有效地區(qū)分涉外法治與國際法治、外國法治之間的關(guān)系。從法理上來看，國內(nèi)法治是與國外法治相對應(yīng)的概念，而國外法治從邏輯上則包含了國際法治和外國法治兩種形態(tài)。不同于傳統(tǒng)意義上的國內(nèi)法與國際法之間的“一元”或“二元”法理邏輯關(guān)系，國內(nèi)法治與包含了國際法治、外國法治在內(nèi)的國外法治之間的法理關(guān)系是通過國內(nèi)法和國際法的實際“治”的效果來區(qū)分彼此之間的法律功能的。對于主權(quán)國家能夠形成“治”的狀態(tài)和效果的法律規(guī)則，不論是國內(nèi)法律規(guī)則，還是國際法律規(guī)則；不論是制定法規(guī)則，還是司法裁判或調(diào)解、仲裁結(jié)論，都可以歸入到國內(nèi)法治的范疇。因此，能夠被主權(quán)國家所接受的國際法規(guī)則或外國法規(guī)則，都可以構(gòu)成“涉外法治”規(guī)則，對主權(quán)國家都具有法律上的拘束力。由此可見，加強涉外法治體系建設(shè)，首先要從法理上澄清涉外法治的性質(zhì)以及涉外法治與國際法治和外國法治之間的法理關(guān)系。習近平總書記強調(diào)指出，要“加強涉外法治理論和實踐前沿課題研究，構(gòu)建中國特色、融通中外的涉外法治理論體系和話語體系，彰顯我國法治大國、文明大國形象”③。涉外法治理論體系是涉外法治體系的理論基礎(chǔ)，沒有科學的涉外法治理論體系，就無法構(gòu)建有效的涉外法治體系，也就無法獲得涉外法治體系建設(shè)的話語權(quán)。

　　二、涉外法治體系的基礎(chǔ)是涉外法律法規(guī)體系

　　涉外法治體系的基礎(chǔ)是涉外法律法規(guī)體系，特別是涉外制定法規(guī)則體系。一個主權(quán)國家如果沒有健全的涉外法律法規(guī)體系，就缺少處理涉外法律事務(wù)的基本規(guī)則，在涉外事務(wù)的處理中就會喪失法律主動權(quán)。特別是在國際民商事案件處理中，如果一個主權(quán)國家缺少有效的涉外民商事法律法規(guī)，就無法有效地保護本國企業(yè)和公民在國際民商事法律爭議中選擇本國法律或者本國法院來處理相關(guān)國際民商事糾紛的合法權(quán)益。此外，主權(quán)國家的涉外法律法規(guī)雖然原則上在主權(quán)國家管轄范圍內(nèi)適用，但是，現(xiàn)行國際法規(guī)則并不排斥一個主權(quán)國家的涉外法律法規(guī)的“域外適用”效力，將本國的涉外法律法規(guī)適用于海外或境外的本國企業(yè)或本國公民。因此，加強涉外法律法規(guī)體系建設(shè)是涉外法治體系建設(shè)的前提和出發(fā)點，加強涉外法治體系建設(shè)首要的是要加強以制定法規(guī)則為基礎(chǔ)的涉外法律法規(guī)體系建設(shè)。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系，并且提出了五項體系建設(shè)任務(wù)，其中首先是要形成完備的法律規(guī)范體系。這就意味著，法治體系的基礎(chǔ)是制定法規(guī)則體系，沒有法律規(guī)范體系的指引，也就很難構(gòu)建科學和有效的法治實施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系。

　　習近平總書記在二十屆中共中央政治局第十次集體學習時，明確了加強涉外法律法規(guī)體系在建設(shè)涉外法治體系中的重要地位和作用，指出“要堅持立法先行、立改廢釋并舉，形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系”，強調(diào)“要完善公開透明的涉外法律體系，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，維護外資企業(yè)合法權(quán)益，用好國內(nèi)國際兩類規(guī)則，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。從涉外法治實踐的角度來看，涉外法律法規(guī)體系不僅包括本國立法機關(guān)制定的涉外法律法規(guī)，也包括中國企業(yè)和公民在域外和境外應(yīng)當遵守的國際法規(guī)則或外國法規(guī)則。遵守國際法規(guī)則或外國法規(guī)則最終要依靠涉外執(zhí)法和司法機制來保障，凡是得不到國內(nèi)執(zhí)法機構(gòu)或司法機構(gòu)支持的國際法規(guī)則或外國法規(guī)則，因為無法對本國企業(yè)或公民產(chǎn)生實施上的法律效力，故也應(yīng)當排除在涉外法治體系之外。為此，習近平總書記指出：“要強化合規(guī)意識，引導我國公民、企業(yè)在‘走出去’過程中自覺遵守當?shù)胤煞ㄒ?guī)和風俗習慣，運用法治和規(guī)則維護自身合法權(quán)益?！雹?/span>

　　三、涉外法治實施體系是涉外法治體系的“實效”體系

　　涉外法治體系不僅要重視本國的涉外法律法規(guī)體系建設(shè)以及強化本國法域外適用體系的建設(shè)，更關(guān)鍵的是要關(guān)注涉外法律事務(wù)處理的“法治”狀態(tài)，追求的是涉外法律體系的“實效”。習近平總書記在二十屆中共中央政治局第十次集體學習時明確指出，要建設(shè)協(xié)同高效的涉外法治實施體系，提升涉外執(zhí)法司法效能，推進涉外司法審判體制機制改革，提高涉外司法公信力。要深化執(zhí)法司法國際合作，加強領(lǐng)事保護與協(xié)助，建強保護我國海外利益的法治安全鏈。

　　加強涉外法治實施體系建設(shè)包括了加強涉外國內(nèi)執(zhí)法司法體制機制建設(shè)和涉外國際執(zhí)法司法體制機制建設(shè)兩個方面。既要通過涉外法治實施體系建設(shè)來維護在華的外國企業(yè)、組織和公民的合法權(quán)益，也要通過涉外法治實施體系建設(shè)來有效地維護海外中國企業(yè)、組織和公民的合法權(quán)益。此外，要抓好涉外法律服務(wù)體系建設(shè)。相對于國內(nèi)法治中的“涉內(nèi)法治”來說，涉外法治實施更需要重視和依托涉外法律服務(wù)體制機制建設(shè)。以習近平同志為核心的黨中央高度重視發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)。習近平總書記多次對統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治、發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)作出重要指示、提出明確要求，為涉外法律服務(wù)業(yè)發(fā)展指明了方向、提供了根本遵循。2014年10月，黨的十八屆四中全會明確要求“強化涉外法律服務(wù)，維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當權(quán)益，依法維護海外僑胞權(quán)益”。2016年5月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十四次會議，審議通過《關(guān)于發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)的意見》。2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)，要注重培育一批國際一流的仲裁機構(gòu)、律師事務(wù)所，把涉外法治保障和服務(wù)工作做得更有成效。2023年11月，習近平總書記在中共中央政治局第十次集體學習時強調(diào)指出，要積極發(fā)展涉外法律服務(wù)。當前，加強涉外法律服務(wù)要從兩個方面入手：一方面要加強中國駐外使領(lǐng)館為駐在國中國企業(yè)和公民提供必要的公共法律服務(wù)，建立完善的“駐外法務(wù)機構(gòu)”服務(wù)機制；另一方面要鼓勵和推動中國律師事務(wù)所走出國門，在海外建立分所或者法律服務(wù)聯(lián)盟，為中國企業(yè)、組織和公民提供有效的法律服務(wù)，以此來彌補國內(nèi)執(zhí)法司法機關(guān)在涉外執(zhí)法司法功能方面的不足。

　　四、堅持以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，加強涉外法治體系建設(shè)

　　涉外法治體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，主要涉及中國特色社會主義法治體系中具有涉外因素的法律事務(wù)的處理和解決。相對于純粹“涉內(nèi)法治”，涉外法治中的法律規(guī)則和法律依據(jù)的構(gòu)成比較復雜，既包括了本國立法機關(guān)制定的涉外法律法規(guī)，也包括對于本國的企業(yè)、組織和公民產(chǎn)生了法律效力并得到本國執(zhí)法機構(gòu)和司法機構(gòu)認可的國際法規(guī)則、外國法規(guī)則以及國際司法機構(gòu)或外國司法機構(gòu)的司法裁判、國際仲裁機構(gòu)的仲裁裁決以及國際調(diào)解機構(gòu)的調(diào)解意見。這些復雜的法律規(guī)則和法律依據(jù)要具有國內(nèi)法治意義上的“法治”價值，首先必須要在各種不同的涉外法律規(guī)則和法律依據(jù)之間形成價值統(tǒng)一或相互協(xié)調(diào)的法律原則，依據(jù)各種相互矛盾和沖突的法律規(guī)則和法律依據(jù)無法產(chǎn)生有效的“涉外法治”，將導致一國處理涉外法律事務(wù)的混亂局面。在此，引入“合憲性”概念可以比較有效地解決涉外法律規(guī)則和法律依據(jù)自身的正當性問題。

　　涉外法律規(guī)則或法律依據(jù)，不論是來自國內(nèi)立法機關(guān)的制定法規(guī)則，還是來自國際法規(guī)則、國際習慣法或外國法，或者是國際性司法裁判、國際仲裁和國際調(diào)解，只要這些處理涉外法律事務(wù)和糾紛的涉外法律規(guī)則和法律依據(jù)在價值形態(tài)上不與本國憲法的基本原則和精神相抵觸，處理涉外法律事務(wù)的各種形態(tài)的法律規(guī)則和法律依據(jù)就都具有涉外法治意義上的正當性和合法性，以及國內(nèi)法上的法律拘束力。2023年6月28日，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過的《中華人民共和國對外關(guān)系法》第三十條第二款規(guī)定：“國家締結(jié)或者參加的條約和協(xié)定不得同憲法相抵觸?！边@是第一次通過法律文本的形式明確了條約與憲法之間的基本效力關(guān)系，確立了憲法在涉外法治建設(shè)中至高無上的權(quán)威地位。在對外關(guān)系法確立憲法相對于條約的“至上性”原則之前，國家締結(jié)或者參加的條約和協(xié)定與作為根本法的憲法之間的效力關(guān)系并不十分清晰。對外關(guān)系法的出臺使得涉外法治體系建設(shè)的制度基礎(chǔ)即涉外法律規(guī)則和涉外法律依據(jù)具有了法律規(guī)范內(nèi)在的一致性，因此，合憲性要求保證了涉外法律法規(guī)體系中的法律規(guī)范價值之間的內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一性。作為涉外法治工作的基礎(chǔ)，涉外法律法規(guī)體系本身處于符合合憲性要求的“法治”狀態(tài)下，因此，符合合憲性要求的涉外法律規(guī)則和法律依據(jù)構(gòu)成的涉外法律法規(guī)體系在規(guī)范和調(diào)整涉外法律關(guān)系的過程中，必然就可以基于合憲性價值有效規(guī)制涉外執(zhí)法、涉外司法、涉外守法和涉外法律服務(wù)，從而保證涉外法律事務(wù)的處理和解決始終在具有合憲性的涉外法律規(guī)范的“規(guī)制”下有序地進行，運用法治方式有效維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。因此，堅持以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，加強涉外法治體系建設(shè)，是當前和今后一段時間內(nèi)涉外法治工作的重要任務(wù)，必須從涉外法治理論和實踐兩個角度加以深化。

　　作者：中國社會科學院法學研究所所長