加快推進(jìn)涉外法治體系建設(shè)

　　2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出了“十四五”時(shí)期在法治建設(shè)方面要加強(qiáng)涉外領(lǐng)域立法，堅(jiān)持多邊主義和共商共建共享原則，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)，加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)際法運(yùn)用，維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為核心的國(guó)際體系和以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序，共同應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)。這是黨的文件首次明確提出要從體系化的角度來(lái)建設(shè)“涉外法治”。涉外法治體系是從系統(tǒng)化的角度來(lái)看待涉外法治工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，堅(jiān)持從整體觀出發(fā)，把涉外立法、執(zhí)法、司法、守法和法律服務(wù)這些涉外法治的重要元素有機(jī)結(jié)合起來(lái)，強(qiáng)調(diào)的是“治”的狀態(tài)和結(jié)果，重視的是涉外法律實(shí)踐的“實(shí)效”。習(xí)近平總書記在二十屆中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，法律是社會(huì)生活、國(guó)家治理的準(zhǔn)繩。涉外法律制度是國(guó)家法制的重要組成部分，是涉外法治的基礎(chǔ)，發(fā)揮著固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要作用。在強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興新征程上，必須堅(jiān)持正確政治方向，以更加積極的歷史擔(dān)當(dāng)和創(chuàng)造精神，加快推進(jìn)我國(guó)涉外法治體系和能力建設(shè)。

　　涉外法治體系涉及涉外法治工作的方方面面，不僅重視涉外立法、涉外執(zhí)法、涉外司法和涉外守法，更重要的是，由于涉外法治工作的大量法律事務(wù)都發(fā)生在“域外”或“境外”，涉外執(zhí)法和涉外司法能力和范圍都會(huì)受到相應(yīng)的限制，因此，涉外法律服務(wù)成為涉外法治工作的重要環(huán)節(jié)。從加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)的領(lǐng)域來(lái)看，加快推進(jìn)我國(guó)涉外法治體系建設(shè)涉及以下幾個(gè)方面。

　　一、涉外法治體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須重視涉外法治理論體系的建設(shè)

　　習(xí)近平總書記指出：“涉外法治工作是一項(xiàng)涉及面廣、聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，一體推進(jìn)涉外立法、執(zhí)法、司法、守法和法律服務(wù)，形成涉外法治工作大協(xié)同格局?！雹倭?xí)近平法治思想的核心要義之一就是“堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“涉外法治作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，事關(guān)全面依法治國(guó)，事關(guān)我國(guó)對(duì)外開放和外交工作大局。推進(jìn)涉外法治工作，根本目的是用法治方式更好維護(hù)國(guó)家和人民利益，促進(jìn)國(guó)際法治進(jìn)步，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。必須堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路。”②

　　構(gòu)建涉外法治體系首先要從法理上有效地區(qū)分涉外法治與國(guó)際法治、外國(guó)法治之間的關(guān)系。從法理上來(lái)看，國(guó)內(nèi)法治是與國(guó)外法治相對(duì)應(yīng)的概念，而國(guó)外法治從邏輯上則包含了國(guó)際法治和外國(guó)法治兩種形態(tài)。不同于傳統(tǒng)意義上的國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法之間的“一元”或“二元”法理邏輯關(guān)系，國(guó)內(nèi)法治與包含了國(guó)際法治、外國(guó)法治在內(nèi)的國(guó)外法治之間的法理關(guān)系是通過(guò)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法的實(shí)際“治”的效果來(lái)區(qū)分彼此之間的法律功能的。對(duì)于主權(quán)國(guó)家能夠形成“治”的狀態(tài)和效果的法律規(guī)則，不論是國(guó)內(nèi)法律規(guī)則，還是國(guó)際法律規(guī)則；不論是制定法規(guī)則，還是司法裁判或調(diào)解、仲裁結(jié)論，都可以歸入到國(guó)內(nèi)法治的范疇。因此，能夠被主權(quán)國(guó)家所接受的國(guó)際法規(guī)則或外國(guó)法規(guī)則，都可以構(gòu)成“涉外法治”規(guī)則，對(duì)主權(quán)國(guó)家都具有法律上的拘束力。由此可見，加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)，首先要從法理上澄清涉外法治的性質(zhì)以及涉外法治與國(guó)際法治和外國(guó)法治之間的法理關(guān)系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，要“加強(qiáng)涉外法治理論和實(shí)踐前沿課題研究，構(gòu)建中國(guó)特色、融通中外的涉外法治理論體系和話語(yǔ)體系，彰顯我國(guó)法治大國(guó)、文明大國(guó)形象”③。涉外法治理論體系是涉外法治體系的理論基礎(chǔ)，沒(méi)有科學(xué)的涉外法治理論體系，就無(wú)法構(gòu)建有效的涉外法治體系，也就無(wú)法獲得涉外法治體系建設(shè)的話語(yǔ)權(quán)。

　　二、涉外法治體系的基礎(chǔ)是涉外法律法規(guī)體系

　　涉外法治體系的基礎(chǔ)是涉外法律法規(guī)體系，特別是涉外制定法規(guī)則體系。一個(gè)主權(quán)國(guó)家如果沒(méi)有健全的涉外法律法規(guī)體系，就缺少處理涉外法律事務(wù)的基本規(guī)則，在涉外事務(wù)的處理中就會(huì)喪失法律主動(dòng)權(quán)。特別是在國(guó)際民商事案件處理中，如果一個(gè)主權(quán)國(guó)家缺少有效的涉外民商事法律法規(guī)，就無(wú)法有效地保護(hù)本國(guó)企業(yè)和公民在國(guó)際民商事法律爭(zhēng)議中選擇本國(guó)法律或者本國(guó)法院來(lái)處理相關(guān)國(guó)際民商事糾紛的合法權(quán)益。此外，主權(quán)國(guó)家的涉外法律法規(guī)雖然原則上在主權(quán)國(guó)家管轄范圍內(nèi)適用，但是，現(xiàn)行國(guó)際法規(guī)則并不排斥一個(gè)主權(quán)國(guó)家的涉外法律法規(guī)的“域外適用”效力，將本國(guó)的涉外法律法規(guī)適用于海外或境外的本國(guó)企業(yè)或本國(guó)公民。因此，加強(qiáng)涉外法律法規(guī)體系建設(shè)是涉外法治體系建設(shè)的前提和出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)首要的是要加強(qiáng)以制定法規(guī)則為基礎(chǔ)的涉外法律法規(guī)體系建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，并且提出了五項(xiàng)體系建設(shè)任務(wù)，其中首先是要形成完備的法律規(guī)范體系。這就意味著，法治體系的基礎(chǔ)是制定法規(guī)則體系，沒(méi)有法律規(guī)范體系的指引，也就很難構(gòu)建科學(xué)和有效的法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系。

　　習(xí)近平總書記在二十屆中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)，明確了加強(qiáng)涉外法律法規(guī)體系在建設(shè)涉外法治體系中的重要地位和作用，指出“要堅(jiān)持立法先行、立改廢釋并舉，形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系”，強(qiáng)調(diào)“要完善公開透明的涉外法律體系，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，維護(hù)外資企業(yè)合法權(quán)益，用好國(guó)內(nèi)國(guó)際兩類規(guī)則，營(yíng)造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境”。從涉外法治實(shí)踐的角度來(lái)看，涉外法律法規(guī)體系不僅包括本國(guó)立法機(jī)關(guān)制定的涉外法律法規(guī)，也包括中國(guó)企業(yè)和公民在域外和境外應(yīng)當(dāng)遵守的國(guó)際法規(guī)則或外國(guó)法規(guī)則。遵守國(guó)際法規(guī)則或外國(guó)法規(guī)則最終要依靠涉外執(zhí)法和司法機(jī)制來(lái)保障，凡是得不到國(guó)內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)或司法機(jī)構(gòu)支持的國(guó)際法規(guī)則或外國(guó)法規(guī)則，因?yàn)闊o(wú)法對(duì)本國(guó)企業(yè)或公民產(chǎn)生實(shí)施上的法律效力，故也應(yīng)當(dāng)排除在涉外法治體系之外。為此，習(xí)近平總書記指出：“要強(qiáng)化合規(guī)意識(shí)，引導(dǎo)我國(guó)公民、企業(yè)在‘走出去’過(guò)程中自覺遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)和風(fēng)俗習(xí)慣，運(yùn)用法治和規(guī)則維護(hù)自身合法權(quán)益。”④

　　三、涉外法治實(shí)施體系是涉外法治體系的“實(shí)效”體系

　　涉外法治體系不僅要重視本國(guó)的涉外法律法規(guī)體系建設(shè)以及強(qiáng)化本國(guó)法域外適用體系的建設(shè)，更關(guān)鍵的是要關(guān)注涉外法律事務(wù)處理的“法治”狀態(tài)，追求的是涉外法律體系的“實(shí)效”。習(xí)近平總書記在二十屆中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)明確指出，要建設(shè)協(xié)同高效的涉外法治實(shí)施體系，提升涉外執(zhí)法司法效能，推進(jìn)涉外司法審判體制機(jī)制改革，提高涉外司法公信力。要深化執(zhí)法司法國(guó)際合作，加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助，建強(qiáng)保護(hù)我國(guó)海外利益的法治安全鏈。

　　加強(qiáng)涉外法治實(shí)施體系建設(shè)包括了加強(qiáng)涉外國(guó)內(nèi)執(zhí)法司法體制機(jī)制建設(shè)和涉外國(guó)際執(zhí)法司法體制機(jī)制建設(shè)兩個(gè)方面。既要通過(guò)涉外法治實(shí)施體系建設(shè)來(lái)維護(hù)在華的外國(guó)企業(yè)、組織和公民的合法權(quán)益，也要通過(guò)涉外法治實(shí)施體系建設(shè)來(lái)有效地維護(hù)海外中國(guó)企業(yè)、組織和公民的合法權(quán)益。此外，要抓好涉外法律服務(wù)體系建設(shè)。相對(duì)于國(guó)內(nèi)法治中的“涉內(nèi)法治”來(lái)說(shuō)，涉外法治實(shí)施更需要重視和依托涉外法律服務(wù)體制機(jī)制建設(shè)。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)。習(xí)近平總書記多次對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治、發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)作出重要指示、提出明確要求，為涉外法律服務(wù)業(yè)發(fā)展指明了方向、提供了根本遵循。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)明確要求“強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，維護(hù)我國(guó)公民、法人在海外及外國(guó)公民、法人在我國(guó)的正當(dāng)權(quán)益，依法維護(hù)海外僑胞權(quán)益”。2016年5月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)的意見》。2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要注重培育一批國(guó)際一流的仲裁機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所，把涉外法治保障和服務(wù)工作做得更有成效。2023年11月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，要積極發(fā)展涉外法律服務(wù)。當(dāng)前，加強(qiáng)涉外法律服務(wù)要從兩個(gè)方面入手：一方面要加強(qiáng)中國(guó)駐外使領(lǐng)館為駐在國(guó)中國(guó)企業(yè)和公民提供必要的公共法律服務(wù)，建立完善的“駐外法務(wù)機(jī)構(gòu)”服務(wù)機(jī)制；另一方面要鼓勵(lì)和推動(dòng)中國(guó)律師事務(wù)所走出國(guó)門，在海外建立分所或者法律服務(wù)聯(lián)盟，為中國(guó)企業(yè)、組織和公民提供有效的法律服務(wù)，以此來(lái)彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)在涉外執(zhí)法司法功能方面的不足。

　　四、堅(jiān)持以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)

　　涉外法治體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，主要涉及中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中具有涉外因素的法律事務(wù)的處理和解決。相對(duì)于純粹“涉內(nèi)法治”，涉外法治中的法律規(guī)則和法律依據(jù)的構(gòu)成比較復(fù)雜，既包括了本國(guó)立法機(jī)關(guān)制定的涉外法律法規(guī)，也包括對(duì)于本國(guó)的企業(yè)、組織和公民產(chǎn)生了法律效力并得到本國(guó)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的國(guó)際法規(guī)則、外國(guó)法規(guī)則以及國(guó)際司法機(jī)構(gòu)或外國(guó)司法機(jī)構(gòu)的司法裁判、國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)的仲裁裁決以及國(guó)際調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解意見。這些復(fù)雜的法律規(guī)則和法律依據(jù)要具有國(guó)內(nèi)法治意義上的“法治”價(jià)值，首先必須要在各種不同的涉外法律規(guī)則和法律依據(jù)之間形成價(jià)值統(tǒng)一或相互協(xié)調(diào)的法律原則，依據(jù)各種相互矛盾和沖突的法律規(guī)則和法律依據(jù)無(wú)法產(chǎn)生有效的“涉外法治”，將導(dǎo)致一國(guó)處理涉外法律事務(wù)的混亂局面。在此，引入“合憲性”概念可以比較有效地解決涉外法律規(guī)則和法律依據(jù)自身的正當(dāng)性問(wèn)題。

　　涉外法律規(guī)則或法律依據(jù)，不論是來(lái)自國(guó)內(nèi)立法機(jī)關(guān)的制定法規(guī)則，還是來(lái)自國(guó)際法規(guī)則、國(guó)際習(xí)慣法或外國(guó)法，或者是國(guó)際性司法裁判、國(guó)際仲裁和國(guó)際調(diào)解，只要這些處理涉外法律事務(wù)和糾紛的涉外法律規(guī)則和法律依據(jù)在價(jià)值形態(tài)上不與本國(guó)憲法的基本原則和精神相抵觸，處理涉外法律事務(wù)的各種形態(tài)的法律規(guī)則和法律依據(jù)就都具有涉外法治意義上的正當(dāng)性和合法性，以及國(guó)內(nèi)法上的法律拘束力。2023年6月28日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)對(duì)外關(guān)系法》第三十條第二款規(guī)定：“國(guó)家締結(jié)或者參加的條約和協(xié)定不得同憲法相抵觸。”這是第一次通過(guò)法律文本的形式明確了條約與憲法之間的基本效力關(guān)系，確立了憲法在涉外法治建設(shè)中至高無(wú)上的權(quán)威地位。在對(duì)外關(guān)系法確立憲法相對(duì)于條約的“至上性”原則之前，國(guó)家締結(jié)或者參加的條約和協(xié)定與作為根本法的憲法之間的效力關(guān)系并不十分清晰。對(duì)外關(guān)系法的出臺(tái)使得涉外法治體系建設(shè)的制度基礎(chǔ)即涉外法律規(guī)則和涉外法律依據(jù)具有了法律規(guī)范內(nèi)在的一致性，因此，合憲性要求保證了涉外法律法規(guī)體系中的法律規(guī)范價(jià)值之間的內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一性。作為涉外法治工作的基礎(chǔ)，涉外法律法規(guī)體系本身處于符合合憲性要求的“法治”狀態(tài)下，因此，符合合憲性要求的涉外法律規(guī)則和法律依據(jù)構(gòu)成的涉外法律法規(guī)體系在規(guī)范和調(diào)整涉外法律關(guān)系的過(guò)程中，必然就可以基于合憲性價(jià)值有效規(guī)制涉外執(zhí)法、涉外司法、涉外守法和涉外法律服務(wù)，從而保證涉外法律事務(wù)的處理和解決始終在具有合憲性的涉外法律規(guī)范的“規(guī)制”下有序地進(jìn)行，運(yùn)用法治方式有效維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。因此，堅(jiān)持以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)涉外法治體系建設(shè)，是當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)涉外法治工作的重要任務(wù)，必須從涉外法治理論和實(shí)踐兩個(gè)角度加以深化。

　　作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所所長(zhǎng)