為配合《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的頒布和實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)《條例》的宣傳，推進(jìn)《條例》的理解和適用，8月2日上午，學(xué)會(huì)自貿(mào)區(qū)法治研究會(huì)召開(kāi)《條例》專(zhuān)家解讀會(huì)。學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)林國(guó)平出席會(huì)議并致辭，他指出，自貿(mào)區(qū)法治研究會(huì)在《條例》施行伊始即召開(kāi)專(zhuān)家解讀會(huì)，體現(xiàn)了研究會(huì)對(duì)自貿(mào)區(qū)法治建設(shè)的高度責(zé)任心和敏銳的服務(wù)意識(shí)，將為宣傳新法，促進(jìn)社會(huì)各界對(duì)《條例》的關(guān)注和理解，為新法實(shí)施做好理論準(zhǔn)備發(fā)揮積極作用。他希望，自貿(mào)區(qū)研究會(huì)在今后的工作中，要重點(diǎn)把握好改革的階段性與法規(guī)的相對(duì)穩(wěn)定性、中央事權(quán)與地方事權(quán)的法律邊界、簡(jiǎn)政放權(quán)三個(gè)問(wèn)題，深入實(shí)際開(kāi)展調(diào)查研究，努力為自貿(mào)區(qū)建設(shè)建言獻(xiàn)策。

　　會(huì)上，來(lái)自市政府法制辦、復(fù)旦大學(xué)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)等部門(mén)和院校的專(zhuān)家學(xué)者從不同角度對(duì)《條例》進(jìn)行了解讀。

　　一、《條例》的制定過(guò)程

　　市政府法制辦經(jīng)濟(jì)法規(guī)處副處長(zhǎng)常江介紹了《條例》起草過(guò)程，并從立法需求、立法目的、立法難點(diǎn)和總體框架四個(gè)方面介紹了整個(gè)《條例》起草的立法思路。他談到，《條例》出臺(tái)，不僅要建構(gòu)一個(gè)促進(jìn)和推動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的基本制度框架，更要提煉可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)?！稐l例》在立法過(guò)程中克服了許多難題：比如如何處理國(guó)家戰(zhàn)略和地方立法的關(guān)系?！稐l例》在金融、稅收政策表述上，突出“按照國(guó)家規(guī)定”，強(qiáng)調(diào)上海地方負(fù)責(zé)實(shí)施；在涉國(guó)家安全審查、反壟斷審查表述上，采用 “建立審查工作機(jī)制”提法，使上海地方能夠參與相關(guān)審查工作。再如，如何解決制度框架和具體操作的關(guān)系?！稐l例》對(duì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容作了較具體規(guī)范；對(duì)于一些尚需進(jìn)一步探索的問(wèn)題采取了授權(quán)式規(guī)定，待實(shí)施細(xì)則規(guī)定；對(duì)于部分不確定內(nèi)容，也采取了開(kāi)放性表述，為今后的操作留出空間。

　　二、《條例》與國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的對(duì)接

　　華東政法大學(xué)賀小勇教授認(rèn)為，國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則主要體現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)放松管制、強(qiáng)調(diào)重視私權(quán)抑制公權(quán)、強(qiáng)調(diào)監(jiān)管目標(biāo)在于公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、強(qiáng)調(diào)價(jià)值目標(biāo)的政府責(zé)任、強(qiáng)調(diào)金融開(kāi)放與安全風(fēng)險(xiǎn)的防范等五個(gè)方面的特征。《條例》較好地與國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則接軌體現(xiàn)在六個(gè)方面：一是從框架結(jié)構(gòu)上看，《條例》共九章，其中“投資開(kāi)放”和“金融”各為一章，與“貿(mào)易便利化”一起構(gòu)成“放松管制”的主線；“綜合監(jiān)管”與“法治環(huán)境”一起構(gòu)成“有效監(jiān)管”的主線。二是《條例》的監(jiān)管理念發(fā)生重大變革，從準(zhǔn)入時(shí)的行政審批監(jiān)管到準(zhǔn)入后持續(xù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。三是《條例》重視發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)組織的參與作用。四是《條例》重視金融開(kāi)放創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范的法律保障，強(qiáng)調(diào)跨境資本流動(dòng)的金融風(fēng)險(xiǎn)。五是《條例》的制定較好體現(xiàn)了國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則談判的非歧視與透明度兩大國(guó)際經(jīng)貿(mào)基本法律原則。六是《條例》補(bǔ)充了外資安全審查機(jī)制。在貫徹實(shí)施《條例》上，他建議，應(yīng)當(dāng)在以行政驅(qū)動(dòng)為主變?yōu)榱⒎?qū)動(dòng)為主、如何將《條例》落到實(shí)處、如何處理好地方立法與中央立法、政策的關(guān)系；如何建立司法審查機(jī)制；商事審判思維模式的構(gòu)建；加強(qiáng)國(guó)際條約的司法適用等六個(gè)方面重點(diǎn)關(guān)注。

　　三、《條例》投資開(kāi)放的內(nèi)容

　　復(fù)旦大學(xué)龔柏華教授指出，《條例》第三章 “投資開(kāi)放”既是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的直接動(dòng)因又是主要看點(diǎn)。由于自貿(mào)區(qū)的設(shè)立是以開(kāi)放投資為抓手，以開(kāi)放倒逼改革，最終落實(shí)為政府職能轉(zhuǎn)變，因而“投資開(kāi)放”是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立的直接動(dòng)因?！稐l例》在其總則部分強(qiáng)調(diào)，上海自貿(mào)區(qū)要“建立與國(guó)際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度體系和監(jiān)管模式”；“建設(shè)具有國(guó)際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”，該規(guī)定將會(huì)成為今后法律解釋的原則。

　　同時(shí)，“投資開(kāi)放”又是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的主要看點(diǎn)，主要體現(xiàn)在：負(fù)面清單的規(guī)定，“備案制為主、核準(zhǔn)、審批制為輔”的管理體制，改革外資工商管理制度、“先照后證”、境外投資的管理原則和規(guī)定了企業(yè)清算和注銷(xiāo)原則等六個(gè)方面。他認(rèn)為，操作中還存在一些問(wèn)題：一是“負(fù)面清單”直接入法是否妥當(dāng)，其與“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”的關(guān)系如何，與“準(zhǔn)入特別管理措施表”是否等同，“負(fù)面清單”與“不符措施”清單有什么區(qū)別，“負(fù)面清單”是否能按“非禁即可”推理等幾個(gè)問(wèn)題仍需理順。二是投資項(xiàng)目管理制度、核準(zhǔn)、審批制向備案制轉(zhuǎn)變作為推行“政府權(quán)力清單”的嘗試，但“清單”應(yīng)如何理解，是窮盡性的清單，還是列舉性的清單？三是第14條區(qū)內(nèi)設(shè)立企業(yè)在區(qū)外經(jīng)營(yíng)的身份待遇問(wèn)題、注冊(cè)地與經(jīng)營(yíng)地分離問(wèn)題尚須進(jìn)一步明確。四是第15條規(guī)定了“先照后證”的原則，也規(guī)定了集中特殊的例外，但如果有照后無(wú)法取得“證”如何處理，法律規(guī)定并不明確。他還建議，《條例》規(guī)定的“外資國(guó)家安全審查機(jī)制”，要謹(jǐn)慎使用，防止同行利用之成為打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的工具，在今后立法對(duì)判別標(biāo)準(zhǔn)和程序要進(jìn)一步完善。投資收益自由轉(zhuǎn)移涉及到“外匯自由轉(zhuǎn)移”問(wèn)題，《條例》僅在第30條進(jìn)行了規(guī)定，與外商的高度關(guān)注不相匹配，有待調(diào)整完善。

　　四、《條例》金融服務(wù)部分

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)宋曉燕教授認(rèn)為，《條例》以第五章8個(gè)條文規(guī)定了創(chuàng)新有利于風(fēng)險(xiǎn)管理的賬戶體系；促進(jìn)投融資匯兌便利；人民幣跨境使用；推動(dòng)利率市場(chǎng)化體系建設(shè)；建立與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展需求相適應(yīng)的外匯管理體制等五大金融創(chuàng)新關(guān)鍵點(diǎn)，還規(guī)定了金融風(fēng)險(xiǎn)防范的內(nèi)容。這些內(nèi)容充分體現(xiàn)了兩大特點(diǎn)：一是充分尊重《立法法》中關(guān)于中央事權(quán)的規(guī)定。《條例》在“關(guān)于鼓勵(lì)金融主體和金融市場(chǎng)”的部分進(jìn)行了高度概括，把握好了中央事權(quán)和地方事權(quán)的側(cè)重點(diǎn)，對(duì)涉及金融、稅務(wù)、海關(guān)等領(lǐng)域的內(nèi)容，原則上從配合國(guó)家管理部門(mén)、推進(jìn)改革創(chuàng)新的角度對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行完善，主要體現(xiàn)在支持金融創(chuàng)新部分的規(guī)定和金融工作協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。二是為未來(lái)改革試驗(yàn)預(yù)留空間。一方面，對(duì)金融改革中一些不斷變化和須進(jìn)一步摸索的部分，《條例》沒(méi)有簡(jiǎn)單照抄，而是采取高度原則和概括性規(guī)定。另一方面，對(duì)不違反中央事權(quán)且上海可以做的內(nèi)容，在《條例》中適當(dāng)增加，比如條例第31條加入了“支持在區(qū)內(nèi)建立完善信托登記平臺(tái)，探索信托受益權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制”的規(guī)定。

　　五、《條例》與司法保障

　　市第一中級(jí)人民法院研究室劉言浩主任介紹了自貿(mào)區(qū)建立后上海三級(jí)法院對(duì)自貿(mào)區(qū)司法保障進(jìn)行的有益嘗試，并談到《條例》的頒布為法院在案件審判中提供了非常重要的依據(jù)?？倓t部分《條例》明確了法院審理自貿(mào)區(qū)案件時(shí)所適用的主要依據(jù)，審理案件“風(fēng)險(xiǎn)可控”的指導(dǎo)思想和權(quán)利本位、市場(chǎng)本位以及司法自治的基本理念。第二章管理體制集中解決了自貿(mào)區(qū)管委會(huì)、自貿(mào)區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力邊界問(wèn)題。第三章中備案制下不備案主體行為效力的判定、公司資本認(rèn)繳制所帶來(lái)的交易安全問(wèn)題等在鼓勵(lì)投資開(kāi)放的同時(shí)，也都給司法操作帶來(lái)挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步完善立法。第四章貿(mào)易便利化中對(duì)海關(guān)監(jiān)管問(wèn)題的規(guī)定，對(duì)界定走私罪與非罪具有較大作用；在刑法的適用上，一些罪名被取消或?qū)嶋H不適用；此外，大量商事無(wú)名合同的出現(xiàn)和海運(yùn)新業(yè)務(wù)的拓展，也給審判帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。其余章節(jié)中如何應(yīng)對(duì)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)的防控、企業(yè)間借貸效力的判定和貸款利率的上限管理等問(wèn)題也是司法實(shí)踐中值得關(guān)注的問(wèn)題，反壟斷問(wèn)題、信息平臺(tái)共享問(wèn)題，所涉及的中央事權(quán)與地方事權(quán)的劃分、區(qū)內(nèi)外企業(yè)的平等保護(hù)和自貿(mào)區(qū)司法機(jī)構(gòu)的設(shè)立和多元糾紛解決機(jī)制的形成等等，都是《條例》出臺(tái)后需要司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步厘清和解決的。

　　六、《條例》與自貿(mào)區(qū)治理

　　學(xué)會(huì)自貿(mào)區(qū)法治研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)鄭少華教授指出：治理制度的試驗(yàn)是自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)制度試驗(yàn)最為重要的組成部分之一，《條例》的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)四個(gè)發(fā)展趨勢(shì)：一是從政府職能轉(zhuǎn)換來(lái)看，從全能政府到有限政府。體現(xiàn)在第13條負(fù)面清單管理模式的確定變事前審批為事中事后監(jiān)管，第8條和第11條中管委會(huì)、駐區(qū)機(jī)構(gòu)的權(quán)力清單和運(yùn)行流程的確定，第38條外資的國(guó)家安全審查機(jī)制以及反壟斷工作機(jī)制。二是從企業(yè)主體來(lái)講，從企業(yè)依附到商人自治。表現(xiàn)在第13條負(fù)面清單管理模式的確立、第16條境外投資一般項(xiàng)目試行備案管理、第14條注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制、第40條企業(yè)年度報(bào)告共識(shí)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄制、第15條“先照后證”制度的設(shè)立以及第43條商人自組織的放開(kāi)。三是從行政和司法的關(guān)系來(lái)看，出現(xiàn)從行政管控到司法獨(dú)立的趨勢(shì)。比如第53條對(duì)規(guī)范性文件的審查向司法獨(dú)立靠近了一步，再如第55條相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)的行使，以及第56條關(guān)于司法機(jī)構(gòu)公正高效保障中外當(dāng)事人合法權(quán)益的規(guī)定。四是從小的社會(huì)組織和大的社會(huì)來(lái)看，體現(xiàn)了從封閉社會(huì)到開(kāi)放社會(huì)的發(fā)展。例如第43條社會(huì)參與機(jī)制問(wèn)題，第45條綜合性評(píng)估機(jī)制問(wèn)題以及第49條勞動(dòng)保護(hù)和第50條環(huán)境保護(hù)等，特別是從中立的角度理解，競(jìng)爭(zhēng)中立、稅收中立都反映了從封閉社會(huì)到開(kāi)放社會(huì)的變化。整體來(lái)說(shuō)，《條例》的出臺(tái)和實(shí)施，從立法上值得期待，切實(shí)落實(shí)好《條例》將是下階段更為重要的議題。