在江蘇省法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2013年年會(huì)上，與會(huì)代表圍繞年會(huì)主題“新型城鎮(zhèn)化背景下的行政法治建設(shè)研究”，就“生態(tài)文明建設(shè)的法治保障研究”、“農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)研究”、“城市交通與治理法治研究”以及“行政審判體制改革研究”等當(dāng)前行政法學(xué)的熱點(diǎn)問題進(jìn)行了深入研討?，F(xiàn)將年會(huì)主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)綜述如下：

　　一、生態(tài)文明建設(shè)的法治保障研究

　　黨的十八屆三中全會(huì)作出了全面深化改革的重大部署。全面深化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)，深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。全會(huì)指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此，生態(tài)文明建設(shè)的法治保障問題，成為理論界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　一般而言，生態(tài)文明建設(shè)的法治保障涉及立法、執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)。在立法環(huán)節(jié)，南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院溫晉鋒教授認(rèn)為，在多元性、差異性和互補(bǔ)性理念指引下的生態(tài)立法必然要遵循安全發(fā)展原則，處理好人與集體、國(guó)家與全球、人類和自然、物質(zhì)利益與精神利益以及微觀利益和宏觀利益等各種不同的關(guān)系。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，無錫市北塘區(qū)人民法院朱剛法官對(duì)環(huán)保行政執(zhí)法的困境和原因進(jìn)行了深入分析，提出必須加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，依靠制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。司法保障是生態(tài)文明建設(shè)法治保障的重要環(huán)節(jié)，也是不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)。省高級(jí)人民法院行政庭丁鈺法官分析了產(chǎn)生環(huán)境行政訴訟“無訟”困局的內(nèi)外因，認(rèn)為環(huán)境行政訴訟的出路在于激活最廣泛的公眾參與。常州工學(xué)院黃建文教授則認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任原告并勝訴的 環(huán)境公益訴訟案件不具有仿效性，難以在實(shí)踐中推進(jìn)，在當(dāng)前中國(guó)國(guó)情條件下，只有確立“環(huán)保行政機(jī)關(guān)為主、其他社會(huì)主體為輔”的適格原告機(jī)制才能突破當(dāng)前環(huán)境公益訴訟的困境。

　　生態(tài)文明建設(shè)中的問題不僅存在于城市，亦及于農(nóng)村。蘇州大學(xué)法學(xué)院上官丕亮教授指出，在城鎮(zhèn)化的大背景下，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢(shì)，已對(duì)農(nóng)民生命健康、農(nóng)村生態(tài)以及國(guó)家糧食安全等造成嚴(yán)重危害和威脅?，F(xiàn)行環(huán)保法律在防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移方面存在立法滯后、執(zhí)法受制于地方、司法救濟(jì)難的困境。建議立法加大環(huán)境污染的處罰力度，環(huán)保執(zhí)法部門實(shí)行垂直管理體制，建立環(huán)境公益訴訟制度，多管齊下，遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。河海大學(xué)法學(xué)院李祎恒博士認(rèn)為，新一輪城鎮(zhèn)化的啟動(dòng)，進(jìn)一步推動(dòng)土地所有權(quán)從集體所有向國(guó)家所有的不可逆流動(dòng)。土地被征收后的出讓和開發(fā)將對(duì)周圍的環(huán)境造成極大的影響，如不能始終堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)的要求，就有可能出現(xiàn)污染環(huán)境、損害公民人身和財(cái)產(chǎn)安全的情況。生態(tài)文明建設(shè)的要求在土地征收程序中主要通過利益關(guān)系人參與機(jī)制來有所體現(xiàn)。

　　生態(tài)文明建設(shè)的地方經(jīng)驗(yàn)也是與會(huì)代表較多提及的議題。常州市政府法制辦周智夏主任和劉志軍分析了蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設(shè)中生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面面臨的突出問題，并提出了完善生態(tài)文明建設(shè)立法體系、嚴(yán)格規(guī)范環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)、加強(qiáng)區(qū)域之間的法治協(xié)作以及加強(qiáng)生態(tài)文明法治宣傳等對(duì)策建議。

　　二、農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)研究

　　土地權(quán)益是農(nóng)民最根本的利益，農(nóng)民土地權(quán)益得不到充分的保護(hù)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的一個(gè)重要問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。此外，還必須縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。圍繞農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的議題，與會(huì)代表主要討論了以下相關(guān)問題。

　　集體土地征收會(huì)對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益造成根本性和不可逆轉(zhuǎn)性的影響。在這一過程中存在的問題，是與會(huì)代表關(guān)注的重點(diǎn)。在土地征收的公共利益方面，蘇州市政府法制辦胡偉華主任和吳睿指出公共利益構(gòu)成土地征收行為的正當(dāng)性基礎(chǔ)，是征收決定批準(zhǔn)主體對(duì)被征收人的承諾。為實(shí)現(xiàn)公益承諾之履行，征收決定的公益表達(dá)必須具有明確性，土地征收信息必須充分公開，政府的規(guī)劃修改權(quán)力必須受到嚴(yán)格限制并建立規(guī)劃修改后的二次補(bǔ)償機(jī)制。在征地補(bǔ)償方面，無錫市中級(jí)人民法院蔡萍法官和崔曉萌法官分析了我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償制度的立法缺陷，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定公共利益的范圍，切實(shí)提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，豐富征收補(bǔ)償方式。

　　土地征收行為的救濟(jì)途徑主要包括行政復(fù)議和行政訴訟。司法機(jī)關(guān)在土地征收中扮演的角色尤為重要，是農(nóng)民土地權(quán)益能夠得到充分保障的最后一道防線。徐州市中級(jí)人民法院張婉麗庭長(zhǎng)認(rèn)為，司法應(yīng)在被動(dòng)中尋求對(duì)失地農(nóng)民利益保護(hù)的最大化，并提出從評(píng)估時(shí)點(diǎn)入手，衡平受損農(nóng)民利益，與以自由裁量權(quán)為杠桿，堅(jiān)持就高不就低補(bǔ)償原則等多條建議。而在行政訴訟途徑之外，有代表也表示了對(duì)于行政復(fù)議途徑的關(guān)注。泰州市中級(jí)人民法院顧金才法官和蔡鵬法官針對(duì)集體土地征收行為救濟(jì)中行政復(fù)議制度弱化問題，提出應(yīng)當(dāng)從擴(kuò)大受案范圍、完善行政復(fù)議委員會(huì)制度以及合理銜接行政復(fù)議與訴訟制度等方面出發(fā)，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在行政責(zé)任中應(yīng)有的促進(jìn)作用。

　　針對(duì)特定的土地權(quán)益，與會(huì)代表也進(jìn)行了深入的研討。連云港市中級(jí)人民法院課題組以連云港地區(qū)“城中村”征地案件審理為視角，指出連云港地區(qū)“城中村”征地矛盾成因主要在于程序性規(guī)范失控，因而在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，通過健全征地正當(dāng)程序不僅可以規(guī)制“城中村”征地行為的實(shí)施，也可以完善行政或者司法實(shí)體救濟(jì)渠道，為實(shí)現(xiàn)征地實(shí)體正義提供了解決“公正與效率”矛盾的現(xiàn)實(shí)路徑。

　　三、行政審判體制改革研究

　　現(xiàn)有的行政審判體制制約了行政爭(zhēng)議的有效解決，以致“信訪不信法”的現(xiàn)象大量出現(xiàn)，而行政訴訟中存在的“受案難、審理難、判決難、執(zhí)行難”等問題也使得司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用難以正常發(fā)揮。因此，探索符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情所需的行政審判體制已成為近年來行政法學(xué)理論研究和司法實(shí)踐中的焦點(diǎn)問題。對(duì)此，與會(huì)代表就當(dāng)前我國(guó)行政審判體制存在的問題、產(chǎn)生原因及其改革思路進(jìn)行了熱烈的討論。

　　有關(guān)行政法院制度的研究在行政審判體制改革中為眾多法學(xué)學(xué)者和法律工作者所關(guān)注，本次年會(huì)也收到了許多對(duì)該制度進(jìn)行深入剖析的論文。有代表提出，行政審判體制改革的根本出路在于設(shè)立行政法院。常州市戚墅堰區(qū)人民法院陳美法官認(rèn)為破解當(dāng)前行政審判體制困境的路徑在于創(chuàng)建獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，這既有利于保障行政法院系統(tǒng)相對(duì)于行政系統(tǒng)的獨(dú)立性, 從而加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的司法審查和制約，具有操作性，也能保證國(guó)家司法統(tǒng)一性和行政法院的特殊性。也有代表認(rèn)為，設(shè)置行政法院并非中國(guó)行政審判體制改革的唯一路徑選擇，也不是最佳路徑選擇。省高級(jí)人民法院呂長(zhǎng)城法官基于當(dāng)前司法獨(dú)立的現(xiàn)狀和改革的綜合考慮，認(rèn)為中國(guó)行政審判體制的改革，應(yīng)以司法改革為契機(jī)，在建立健全保障人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的機(jī)制的前提下，實(shí)現(xiàn)行政審判機(jī)構(gòu)的獨(dú)立，同時(shí)加強(qiáng)行政審判人員的專業(yè)化建設(shè)，以此為我國(guó)行政訴訟的困境尋求一條突破之路。

　　與會(huì)代表還對(duì)行政訴訟具體制度中存在的問題進(jìn)行了研討。在行政訴訟案件的管轄方面，淮安市中級(jí)人民法院吳志偉法官提出應(yīng)當(dāng)有限分離司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域，從而實(shí)現(xiàn)行政案件的相對(duì)集中管轄。宿遷市中級(jí)人民法院劉志群、于元祝法官認(rèn)為在現(xiàn)行制度框架下，立足司法的層級(jí)監(jiān)督指導(dǎo)職權(quán)，依托級(jí)別管轄制度，改革和完善行政訴訟指定管轄機(jī)制，對(duì)實(shí)現(xiàn)排斥行政干預(yù)、保障公正審判、兼顧司法審查和權(quán)益保護(hù)之目的，不失為一個(gè)“次佳”的選擇。

　　在行政訴訟的受案范圍方面，南通市中級(jí)人民法院張祺煒法官指出司法政策的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致行政訴訟受案范圍的擴(kuò)張已經(jīng)從外在的視角轉(zhuǎn)變成內(nèi)在的追求，對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行有限的司法審查，既是對(duì)當(dāng)前司法政策的積極呼應(yīng)，也是我國(guó)行政訴訟發(fā)展的必然趨勢(shì)。

　　在行政檢察監(jiān)督機(jī)制方面，南京市人民檢察院孫道林副檢察長(zhǎng)和朱偉強(qiáng)檢察官以“行政過程論”為分析視角，對(duì)行政檢察監(jiān)督范圍展開新的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為行政檢察監(jiān)督應(yīng)對(duì)行政法律的實(shí)施過程進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督，并據(jù)此證明行政檢察監(jiān)督范圍延伸至行政活動(dòng)階段之成立。

　　在行政訴訟撤訴方面，淮安市洪澤縣人民法院凡振峰法官針對(duì)行政訴訟案件的非正常撤訴，認(rèn)為非正常撤訴背離了行政訴訟維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的首要目的，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)為核心，強(qiáng)化訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的制約，促進(jìn)行政訴訟目的在司法實(shí)踐中回歸理性。

　　在行政訴訟調(diào)解機(jī)制方面，無錫市濱湖區(qū)人民法院吳茜法官認(rèn)為，行政調(diào)解制度的建立有助于和諧訴訟主義模式的構(gòu)建，并對(duì)調(diào)解模式、調(diào)解范圍、調(diào)解程序設(shè)計(jì)以及調(diào)解效力進(jìn)行了設(shè)計(jì)。蘇州市姑蘇區(qū)人民法院高文祥法官則認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解作為一種游離于法律規(guī)定之外、卻又大行其道的案件處理方式，雖然具有一定的政策支撐和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，但卻缺乏理論上的依據(jù)和法治的根基，時(shí)下過度的追捧已經(jīng)對(duì)行政法治環(huán)境構(gòu)成了一定程度的威脅，值得警惕。

　　對(duì)于行政不作為訴訟，蘇州市姑蘇區(qū)人民法院許林華法官認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許有權(quán)利遭受重大且無法彌補(bǔ)損害之虞者借由最后的程序——法院訴訟獲取救濟(jì)機(jī)會(huì)，但同時(shí)應(yīng)保持司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的必要克制，實(shí)現(xiàn)公平公正、合理有效的法律裁判。

　　在行政審判技術(shù)改革層面，南京市中級(jí)人民法院趙雪雁法官將禁止過度原則作為一項(xiàng)司法審查技術(shù)，從適用的基礎(chǔ)、步驟、強(qiáng)度、范圍四個(gè)方面對(duì)其在現(xiàn)行法律框架下的運(yùn)用進(jìn)行了考量。昆山市人民法院李詩(shī)茵、周游法官著眼于行政技術(shù)與司法技術(shù)的融合，提出了行政技術(shù)與司法技術(shù)的制度銜接的形式審查標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)。

　　民事訴訟與行政訴訟交叉和比較也是與會(huì)代表討論較多的議題之一。南京市人民檢察院李田紅檢察官基于檢察機(jī)關(guān)訴訟主體地位的視角，考察了民事公訴與行政公訴的區(qū)別，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)作為提起民事公訴的主體，須嚴(yán)格把握介入民事訴訟的限度;而在行政公訴上，應(yīng)堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟監(jiān)督職能定位，積極開展行政公訴。南京市中級(jí)人民法院洪途法官以房屋轉(zhuǎn)移登記案件為例，分析了行政訴訟原告資格的問題。他認(rèn)為，如果債權(quán)人的債權(quán)已經(jīng)依法轉(zhuǎn)化為受到法律特別保護(hù)的債權(quán)，那么就應(yīng)當(dāng)賦予債權(quán)人在債權(quán)實(shí)現(xiàn)受到房屋行政登記行為阻卻的情況下，通過提起行政訴訟尋求救濟(jì)的權(quán)利。

　　四、城市交通與治理法治研究

　　城市交通與治理是行政法學(xué)研究中的一個(gè)新興的熱點(diǎn)問題。東南大學(xué)法學(xué)院孟鴻志教授和碩士生王傳國(guó)針對(duì)節(jié)假日免收通行費(fèi)政策，認(rèn)為收費(fèi)公路私人投資主體收取通行費(fèi)的權(quán)利并非依行政授權(quán)而取得的規(guī)費(fèi)征收權(quán)，而是依行政特許契約而取得的具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的私權(quán)利。節(jié)假日免收通行費(fèi)政策盡管具有目的上的正當(dāng)性，但不能基于公共利益逕行限制私人投資主體合法的收費(fèi)權(quán);所謂的“糾偏”或“警察權(quán)力”亦無法為之提供正當(dāng)化理由。這一政策調(diào)整性規(guī)范對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成了過度限制，構(gòu)成了行政征收，只有同時(shí)規(guī)定補(bǔ)償條款，這一政府規(guī)制才具有實(shí)質(zhì)上的合法性。揚(yáng)州市中級(jí)人民法院徐沐陽(yáng)法官以某汽車服務(wù)中心訴某市運(yùn)輸管理所、劉某等27名出租車個(gè)體經(jīng)營(yíng)者交通行政許可案為視角，指出城市出租車業(yè)掛靠經(jīng)營(yíng)模式被反復(fù)采用的主要原因是城市出租車業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制中的準(zhǔn)入歧視，由于市場(chǎng)準(zhǔn)入歧視的存在，導(dǎo)致城市出租車業(yè)行政壟斷的出現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)城市出租車業(yè)的長(zhǎng)期良性發(fā)展，就必須切實(shí)消除對(duì)城市出租車業(yè)的政府規(guī)制中的市場(chǎng)準(zhǔn)入歧視，構(gòu)建公正公平的城市出租車業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。