完善行政立法 推動(dòng)行政法治建設(shè)

　　— 省法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2014年年會(huì)綜述

　　在江蘇省法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2014年年會(huì)上，與會(huì)代表圍繞政府治理中的行政法問題、環(huán)境公益訴訟制度、行政審判體制改革等當(dāng)前行政法學(xué)研究中的熱點(diǎn)問題進(jìn)行了深入研討?，F(xiàn)將年會(huì)主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)綜述如下：

　　一、政府治理中的行政法問題研究

　　充分發(fā)揮行政法的功用，積極推動(dòng)行政法治建設(shè)是法學(xué)理論界和法律實(shí)務(wù)界當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一段時(shí)間共同面對(duì)的重大課題。與會(huì)代表就涉及行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督和行政救濟(jì)等方面的主要問題展開了研討。

　　在行政立法方面，與會(huì)代表對(duì)《行政訴訟法》、《立法法》的修改以及《不動(dòng)產(chǎn)登記條例(征求意見稿)》給予了極大的關(guān)注。對(duì)于《行政訴訟法》修改問題，與會(huì)代表對(duì)草案中把“具體行政行為”統(tǒng)一修改為“行政行為”、規(guī)定行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、讓行政復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)更多責(zé)任、規(guī)定了簡(jiǎn)易訴訟程序及適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟受案范圍等多項(xiàng)修法舉措給予了較高評(píng)價(jià)，并認(rèn)為修正案的通過必將進(jìn)一步加快我國(guó)行政法治建設(shè)的進(jìn)程。關(guān)于《立法法(草案)》，根據(jù)修正案草案的要求，“較大市”數(shù)目將由目前包括省會(huì)市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市在內(nèi)的49個(gè)擴(kuò)容到全國(guó)所有282個(gè)設(shè)區(qū)的市。也就是說如果法案通過，即意味著全國(guó)所有282個(gè)設(shè)區(qū)的市都將擁有不同程度的地方立法權(quán)。對(duì)此，與會(huì)專家表現(xiàn)出了一定憂慮。省法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、省人大常委會(huì)法工委副主任劉克希表示，有些比較強(qiáng)勢(shì)的地方領(lǐng)導(dǎo)人在擁有了這一權(quán)力后會(huì)否利用地方立法權(quán)設(shè)置障礙實(shí)行地方保護(hù)主義，這值得警惕。省法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊海坤則從立法能力方面提出了質(zhì)疑，他認(rèn)為，立法權(quán)下放是世界性潮流，應(yīng)該下放，但下放到什么程度，下放的依據(jù)何在，假如立法者無能力立法，出現(xiàn)法盲立法怎么辦?這些問題必須慎重對(duì)待。也有學(xué)者從立法審查方面提出了疑問。關(guān)于《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》制定問題，劉克希建議：取消法規(guī)名稱中的“暫行”二字;明確房屋所有權(quán)證、建設(shè)用地使用權(quán)證“兩證合一”;不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不宜規(guī)定過死，應(yīng)該給地方留下空間;明確不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記過渡期，以增強(qiáng)可操作性;同時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)初步審查及受理時(shí)間過長(zhǎng)等官僚做派提出了批評(píng)。

　　在行政決策方面，與會(huì)代表充分認(rèn)識(shí)到民主決策、科學(xué)決策、依法決策的重要性，積極主張將民主、平等、自治、程序、公開、參與、契約等現(xiàn)代法治理念融入行政決策整個(gè)過程之中。南京市人民檢察院檢察官朱偉強(qiáng)認(rèn)為，《南京市城市治理?xiàng)l例》中規(guī)定的“城市治理委員會(huì)”偏重以廣泛性為進(jìn)路實(shí)現(xiàn)政府治理民主化的功能預(yù)設(shè)，使原本的參與變成了由決策者與參與者共同作出決策，這在公眾參與層級(jí)上已然達(dá)到最高階段(授權(quán))。蘇州市人民政府法制辦主任胡偉華、副處長(zhǎng)陳峰總結(jié)了蘇州市“政社互動(dòng)”試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn),并認(rèn)為通過“政社互動(dòng)”基層社會(huì)治理模式，探索黨委、政府重大決策的社會(huì)參與機(jī)制和專家論證機(jī)制，嘗試運(yùn)用懇談會(huì)、聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、議事會(huì)等形式多樣的民主方式完善重大決策機(jī)制對(duì)推進(jìn)法治蘇州建設(shè)具有極其重要的價(jià)值。常州市人民政府法制辦周智夏主任、常州市人民政府法制研究服務(wù)中心副主任劉志軍認(rèn)為，應(yīng)通過完善重大決策程序規(guī)則、擴(kuò)大重大決策公眾參與度以及加強(qiáng)重大決策實(shí)施后評(píng)估等途徑堅(jiān)持和推動(dòng)依法科學(xué)民主決策。

　　在行政執(zhí)法方面，有學(xué)者創(chuàng)造性地提出構(gòu)建合作式行政程序的新理念，指出其與傳統(tǒng)參與式行政程序的區(qū)別在于價(jià)值不同、形式不同、功能不同、當(dāng)事人參與基礎(chǔ)不同、當(dāng)事人參與心態(tài)不同、當(dāng)事人地位不同、調(diào)整的內(nèi)容不同、作用的領(lǐng)域不同，并進(jìn)一步對(duì)行政程序中協(xié)力、合作的必要性和可行性進(jìn)行了深入分析。揚(yáng)州市中級(jí)人民法院法官徐沭陽對(duì)城市管理綜合執(zhí)法如何向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層延伸問題進(jìn)行了探索，認(rèn)為以城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)即“城管所”的形式，實(shí)現(xiàn)城管功能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的拓展不僅具有必要性，也具有相當(dāng)?shù)目尚行?。為克服?dāng)下城管執(zhí)法的種種弊端，河海大學(xué)法學(xué)院教授王春業(yè)提出城管執(zhí)法的物業(yè)化模式(即政府通過購(gòu)買公共服務(wù)的方式進(jìn)行城管執(zhí)法)是一條可以選擇的路徑，大多數(shù)與會(huì)學(xué)者對(duì)這一執(zhí)法模式的思路給予了較高評(píng)價(jià)，但也有學(xué)者對(duì)城管執(zhí)法物業(yè)化模式構(gòu)建的具體建議提出了質(zhì)疑?；搓帋煼秾W(xué)院副教授張浪認(rèn)為，通過購(gòu)買公共服務(wù)的方式創(chuàng)新執(zhí)法模式，是條不錯(cuò)的思路，但如采取將執(zhí)法重心全面下移、實(shí)行城管執(zhí)法的全面物業(yè)化則過于絕對(duì)，這種“一刀切”的做法不利于探索生動(dòng)活潑的執(zhí)法方式，處理不當(dāng)很有可能帶來權(quán)力尋租甚至導(dǎo)致黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪活動(dòng)。

　　在行政監(jiān)督環(huán)節(jié)，蘇州市人民政府法制辦副主任黃澗秋認(rèn)為，將法治GDP納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效考核體系可以監(jiān)督并推動(dòng)法治政府建設(shè)進(jìn)程，同時(shí)可以彰顯法治政府建設(shè)的公信力和民主化導(dǎo)向。

　　行政救濟(jì)是行政法治建設(shè)的重要方面。南京市江寧區(qū)法院法官霍翔結(jié)合江寧區(qū)司法實(shí)踐中行政復(fù)議案件與行政訴訟案件受案情況，認(rèn)為行政復(fù)議與行政訴訟存在比重失調(diào)問題，這一現(xiàn)狀直接導(dǎo)致行政復(fù)議制度一定程度上被閑置，行政復(fù)議與行政訴訟在實(shí)踐運(yùn)行中的銜接不暢，兩種法律監(jiān)督、糾錯(cuò)力量在實(shí)踐操作中運(yùn)用失衡，為克服這一制度短板，必須暢通行政復(fù)議渠道，提高行政復(fù)議受案率;規(guī)范行政復(fù)議程序，建立和完善行政復(fù)議聽證、調(diào)查等制度;發(fā)揮行政復(fù)議高效、便捷的矛盾爭(zhēng)端解決機(jī)制作用，靈活運(yùn)用協(xié)調(diào)方式解決行政爭(zhēng)議;完善行政復(fù)議和行政訴訟聯(lián)席會(huì)議制度。

　　二、環(huán)境公益訴訟制度研究

　　2012年修訂的《民事訴訟法》第55條和2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條為公益訴訟正式走進(jìn)法律保障體系打開了方便之門，與會(huì)的專家學(xué)者對(duì)此給予了很高的評(píng)價(jià)。和往年相比，今年理論界關(guān)于環(huán)境公益訴訟的旨趣也因修法而發(fā)生了一定的“轉(zhuǎn)型”：在上述兩法還沒有修改前，研究的落腳點(diǎn)主要放在公益訴訟的意義、價(jià)值、必要性、可行性等外圍方面;修正案通過之后，學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)由過去的立法論轉(zhuǎn)向司法論、解釋論以及審判體制的優(yōu)化調(diào)整，并著手研究法律的適用問題，運(yùn)用綜合法律解釋學(xué)的方式來細(xì)化，使之具有可操作性。歸納起來研究的焦點(diǎn)主要集中在這么幾個(gè)方面：環(huán)境公益案件相對(duì)集中審判制度、環(huán)境公益訴訟的原告資格、舉證責(zé)任分配問題、環(huán)境公益訴訟裁判方式、環(huán)境公益訴訟的配套機(jī)制等。

　　關(guān)于環(huán)境公益案件集中審判制度。省高級(jí)人民法院根據(jù)最高人民法院《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》精神，決定在全省范圍內(nèi)全面推行涉及資源環(huán)境的行政、刑事、民事以及非訴行政執(zhí)行審查案件的“三審合一”集中審判工作機(jī)制，由每個(gè)中級(jí)法院選擇審判力量較強(qiáng)、案件數(shù)量相對(duì)較多、具有一定環(huán)境資源案件審判經(jīng)驗(yàn)的1-3家基層法院承擔(dān)環(huán)境資源案件審判工作。這項(xiàng)制度自2013年10月24日推行以來產(chǎn)生了很大影響。來自基層法院的與會(huì)代表們認(rèn)為，環(huán)境資源公益訴訟“三審合一”審判機(jī)制具有增強(qiáng)司法公正性、提高行政審判效率、提高審判質(zhì)量以及提高司法公信力等制度價(jià)值，這種模式既可以統(tǒng)一環(huán)境資源案件審判的司法理念和裁判標(biāo)準(zhǔn)，又能夠發(fā)揮三大審判在環(huán)境法律保護(hù)上的整體合力，還有利于加強(qiáng)專業(yè)化審判隊(duì)伍的建設(shè)，優(yōu)化審判資源。也有代表提出了不同的看法，認(rèn)為該制度并非化解舊疾重患的靈丹妙藥，也不可能使積重難返的現(xiàn)行行政審判體制沉疴頓愈，事實(shí)上，相對(duì)集中管轄無法抵御來自市一級(jí)政府的干預(yù)，排除政府干預(yù)的效果在實(shí)踐中大打折扣。

　　關(guān)于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格確認(rèn)問題。與會(huì)代表對(duì)檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織充當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告的觀點(diǎn)基本達(dá)成共識(shí)，只是有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)在充當(dāng)原告時(shí)應(yīng)當(dāng)有所限制。南京市檢察院副處長(zhǎng)姚芳、助理檢察員李田紅認(rèn)為，原則上，應(yīng)只允許檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，同時(shí)賦予社會(huì)團(tuán)體組織和有能力的公民個(gè)人提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公訴的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是建立“司法前置審查程序”。而對(duì)公民個(gè)人和環(huán)保行政機(jī)關(guān)是否具有原告主體資格問題則存在很大的分歧，基本上可以概括為“支持論”和“反對(duì)論”兩種觀點(diǎn)，兩者都能拿出各自的理由，但誰都難以說服對(duì)方。需指出，介于兩者之間還有一種觀點(diǎn)非常值得重視，淮安市中級(jí)人民法院法官朱珠認(rèn)為，對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，公民可以要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)或組織提起訴訟;有關(guān)行政機(jī)關(guān)或組織在法定期限內(nèi)不提起公益訴訟的，公民可以自行起訴。

　　關(guān)于舉證責(zé)任分配問題。鹽城市中級(jí)人民法院法官許成華、李星星認(rèn)為，要強(qiáng)化舉證責(zé)任倒置，對(duì)造成環(huán)境資源損害的當(dāng)事人，應(yīng)強(qiáng)化其舉證責(zé)任，對(duì)舉證不能的，應(yīng)判決由其承擔(dān)不利的后果，而淮安市中級(jí)人民法院法官王伏剛觀點(diǎn)則更為中和些，認(rèn)為在堅(jiān)持舉證責(zé)任倒置原則的同時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定原被告舉證責(zé)任負(fù)擔(dān)的范圍，從而保障原被告的合法利益。

　　關(guān)于環(huán)境公益訴訟裁判方式問題。在司法實(shí)踐中，由于立法的嚴(yán)重缺失，簡(jiǎn)單照搬民事責(zé)任承擔(dān)方式也不太準(zhǔn)確，對(duì)環(huán)境公益訴訟案件“如何裁判”成為困擾法官的一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題。昆山市人民法院法官李詩(shī)茵、周游結(jié)合司法實(shí)踐形成的大量案例樣本展開分析，從程序與實(shí)體兩個(gè)層面進(jìn)行篩選提煉并加以類型化，最終歸納為四種裁判方式：預(yù)防型裁判方式：禁止令與執(zhí)行令的司法實(shí)踐;修復(fù)型裁判方式：修復(fù)費(fèi)用給付判決與特定行為給付判決的司法實(shí)踐;懲戒型裁判方式：懲戒賠償給付判決的司法實(shí)踐;特殊型裁判方式：既判力擴(kuò)張對(duì)案外人環(huán)境修復(fù)義務(wù)的確定。這一研究成果得到了與會(huì)眾多專家的認(rèn)同。

　　關(guān)于環(huán)境公益訴訟的配套機(jī)制。與會(huì)代表認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，不能靠環(huán)境公益訴訟這一個(gè)角色來“一肩擔(dān)盡古今愁”，需要制度創(chuàng)新和全方位的配套制度方能使環(huán)境公益訴訟得以順利開展。泰州市中級(jí)人民法院法官蔣蓓、葉志軍認(rèn)為，應(yīng)該將環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利在憲法以及環(huán)境保護(hù)法等實(shí)體法中予以確定，明確規(guī)定公民在環(huán)境權(quán)行使方面的權(quán)利和義務(wù)?；窗彩兄屑?jí)人民法院法官孫亞峰有針對(duì)性地提出設(shè)立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法體系和機(jī)構(gòu);嘗試專門制定統(tǒng)一的《公益訴訟特別程序法》或盡快出臺(tái)司法解釋;建立環(huán)境執(zhí)法和解制度;建立專業(yè)評(píng)估、鑒定機(jī)構(gòu);建立環(huán)境公益訴訟公益基金制度;推廣生態(tài)易地恢復(fù)責(zé)任承擔(dān)方式;提高環(huán)境公益訴訟的審級(jí)等多項(xiàng)配套制度。

　　三、行政審判體制改革研究

　　客觀地說，自現(xiàn)行行政訴訟制度建立以來，我國(guó)的行政審判體制一直受到種種因素制約，行政審判很難做到獨(dú)立審判、公正裁決，社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈，質(zhì)疑不斷，爭(zhēng)論不絕。尤其是全國(guó)人大常委會(huì)2013年12月、2014年8月兩度向社會(huì)公布《行政訴訟法修正案(草案)》，更是引發(fā)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)現(xiàn)行行政審判體制的再思考及其改革的再爭(zhēng)論。

　　有關(guān)行政法院制度的研究在行政審判體制改革中為眾多專家學(xué)者所關(guān)注，有代表提出，設(shè)立行政法院才能從根本上破解行政機(jī)關(guān)干預(yù)行政審判的困境。泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院法官李劍峰認(rèn)為，創(chuàng)建行政法院體系將有效解決行政審判實(shí)踐中“三難三高四低”等突出問題，有利于滿足行政審判中行政爭(zhēng)議對(duì)專業(yè)性和技術(shù)性等特殊性需求，同時(shí)可作為司法體制改革的突破口，極具可行性。也有代表認(rèn)為，設(shè)置行政法院不可能包治百病，甚至還會(huì)產(chǎn)生新的矛盾，對(duì)此必須慎之又慎。常州市戚墅堰區(qū)人民法院法官徐俊華認(rèn)為造成當(dāng)前行政審判困難最主要原因是地方行政干預(yù)問題，認(rèn)為當(dāng)前正在進(jìn)行的異地交叉管轄、提級(jí)管轄和相對(duì)集中管轄相結(jié)合的制度改革是一項(xiàng)十分有益的司法探索。

　　與會(huì)代表還對(duì)行政訴訟具體制度中存在的問題進(jìn)行了研討。在行政訴訟案件簡(jiǎn)易程序構(gòu)建方面，南京市江寧區(qū)人民法院法官朱靜則以參與者的身份反思了目前仍處于試點(diǎn)期間的行政訴訟簡(jiǎn)易審理運(yùn)行模式所具有的價(jià)值和面臨的困境，認(rèn)為要使這項(xiàng)制度得到推行，必須明確適用簡(jiǎn)易審理案件范圍;明確獨(dú)任制審判為原則，合議制審判為例外的原則;保障并合理限制當(dāng)事人程序選擇權(quán)。無錫市中級(jí)人民法院法官葉棋剛認(rèn)為行政訴訟簡(jiǎn)易程序的推行還需在簡(jiǎn)化起訴方式、簡(jiǎn)化受理程序、簡(jiǎn)化庭審程序、縮短審理和裁判期限、注重當(dāng)庭宣判等方面做更多的工作。

　　在處理民事訴訟與行政訴訟審判權(quán)沖突方面，省行政學(xué)院副教授曹達(dá)全認(rèn)為，法院應(yīng)當(dāng)直接移送案件至有權(quán)法院;為避免法院(或法庭)之間相互推諉或爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象發(fā)生，也應(yīng)建立和完善法院之間審判權(quán)移送規(guī)則，明確法院間相互移送和接收案件的責(zé)任;將法院之間以及當(dāng)事人與法院之間的審判權(quán)爭(zhēng)議，交由審判委員會(huì)解決則更為權(quán)威和高效。在處理行政與民事交叉案件審理問題時(shí)，南京市玄武區(qū)檢察院檢察官韓立勇和建湖縣法院法官孫耀華認(rèn)為當(dāng)民事爭(zhēng)議和行政爭(zhēng)議互為條件時(shí)，為提高辦案效率，減輕當(dāng)事人的訴累，采用對(duì)與被訴行政行為密切相關(guān)的民事爭(zhēng)議的附帶訴訟制度，不失為解決該問題的一個(gè)好方法。

　　關(guān)于對(duì)行政規(guī)范性文件司法審查方面，淮陰師范學(xué)院副教授張浪主張由中級(jí)以上人民法院作為初審法院，并結(jié)合采用異地管轄的方式，行使對(duì)行政規(guī)范性文件的初級(jí)審查權(quán);針對(duì)行政規(guī)范性文件的司法審查，宜允許采用直接審查的方式。江南大學(xué)法學(xué)院教授曾祥華則主張我國(guó)規(guī)范性文件司法審查的方式應(yīng)當(dāng)采取以具體審查為主，同時(shí)可以在一定條件下進(jìn)行抽象審查即直接審查;對(duì)規(guī)范性文件的司法審查應(yīng)當(dāng)是合法性審查但也不可一概否定合理性審查;審查發(fā)現(xiàn)涉案規(guī)范性文件違法或者不合理、不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)作出撤銷或者部分撤銷的判決，同時(shí)還要向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)或其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者權(quán)力機(jī)關(guān)提出司法建議。

　　在行政訴訟協(xié)調(diào)撤訴方面，東?？h人民法院法官戴濤、薛子裔認(rèn)為，在我國(guó)司法實(shí)踐中，行政訴訟協(xié)調(diào)撤訴是行政訴訟機(jī)能自我調(diào)適和偏頗的激勵(lì)機(jī)制共同作用的結(jié)果，它存在“反程序”、“反規(guī)則”等硬傷，其出路在于優(yōu)化解紛理念，邁向制度化回應(yīng)型的行政司法;提升行政訴訟協(xié)調(diào)制度保障，注重和解類型化及合意民主化、監(jiān)督實(shí)效化之程序規(guī)則設(shè)計(jì);完善行政司法保障體系，發(fā)揮行政復(fù)議、信訪等糾紛解決機(jī)制的過濾、分流功能，強(qiáng)化司法政策評(píng)估機(jī)制及公共政策引入司法裁判規(guī)制，提高行政司法的經(jīng)驗(yàn)技術(shù)水平。

　　在行政撤銷行為的法律控制方面，淮安市中級(jí)人民法院法官石亞東、孫聶娟認(rèn)為行政撤銷行為不當(dāng)行使容易產(chǎn)生消極影響，應(yīng)通過完善行政撤銷有關(guān)法律規(guī)定，明確行政撤銷行為的實(shí)施條件，完善行政撤銷行為的程序規(guī)范等方式予以法律規(guī)制。