??????? 2008年11月12日至13日，由河北省法學會主辦的第三屆“環(huán)渤海區(qū)域法治論壇”在石家莊市植物園會議中心召開。來自七省市區(qū)高等院校、科研機構(gòu)、政府及實務部門的110名專家學者參加了論壇。本屆論壇我們共收到論文121篇，論壇的主題為“加強環(huán)渤海區(qū)域法治協(xié)作，推進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展”，與會專家學者圍繞論壇主題，從多個角度進行了廣泛深入的探討，現(xiàn)將主要觀點綜述如下：
??????? 一、環(huán)渤海區(qū)域發(fā)展宏觀機制法律問題?
??????? 發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟是經(jīng)濟快速發(fā)展的路徑之一。環(huán)渤海地區(qū)擁有獨厚的發(fā)展優(yōu)勢，進入21世紀以來，環(huán)渤海經(jīng)濟圈的重要性逐漸突顯出來，被認為是繼長三角和珠三角之后的我國經(jīng)濟增長的“第三極”，也被人們視為推動我國經(jīng)濟發(fā)展的“三駕馬車”之一。因為這里有著明顯的資源和交通優(yōu)勢，人力資源豐富，工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達，自然條件良好。但是從目前的情況來看，環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)一體化的進程比較緩慢，發(fā)展相對滯后，其根本原因是缺乏宏觀調(diào)控法律機制。目前在環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟的宏觀調(diào)控方面，中央宏觀調(diào)控能力較弱，區(qū)際協(xié)調(diào)機制乏力，僅僅依靠以往的會議協(xié)商、合作聲明等非制度化的方式，難以對地方政府形成有效約束。因此，不少學者強調(diào)只有建立和完善區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控的長效法律機制，將中央政府的宏觀調(diào)控行為納入法制的軌道，才能切實推進環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展。
??????? 如何建立環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控法律機制？有學者提出以下設(shè)想：1、建立健全宏觀調(diào)控法律制度，應當制定《環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)法》和《區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展法》，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的目標、管理體制、調(diào)控組織和調(diào)控原則以及在宏觀調(diào)控中中央和地方的權(quán)限劃分等問題加以具體規(guī)定。2、建立環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展宏觀協(xié)調(diào)機構(gòu)，在聯(lián)席會議機制的基礎(chǔ)上，組建“環(huán)渤海區(qū)域開發(fā)委員會”。3、完善以聯(lián)席會議機制為基礎(chǔ)的行政契約制度。4、建立“環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展咨詢評估中心”等宏觀決策咨詢評估機構(gòu)，對各類聯(lián)席會議辦事機構(gòu)和行業(yè)組織的行政契約、地方性法規(guī)、規(guī)章或重大決策措施提供咨詢評估，為決策提供參考。5、完善轉(zhuǎn)移支付和利益補償機制。
??????? 同時，有學者建議建立政府經(jīng)濟協(xié)調(diào)行為的環(huán)境評估制度，建立健全對各種協(xié)調(diào)制度本身的規(guī)劃與審查機制，以便在具體制度建設(shè)層面落實區(qū)域經(jīng)濟宏觀協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃。
??????? 二、地方政府協(xié)調(diào)與合作法律問題
??????? 區(qū)域法制協(xié)作離不開政府的支持，地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)中發(fā)揮著十分重要的作用，如何把地方政府合作的行政行為法制化；如何使地方政府的協(xié)調(diào)與合作繼續(xù)深化，并納入法制軌道，用法制促進協(xié)調(diào)，是值得關(guān)注的課題。目前，受地方行政區(qū)劃體制的限制，地方條塊分割現(xiàn)象較為嚴重，這是阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的又一突出問題。許多學者認為，目前在這方面需要研究解決的主要法律問題有：1、政府協(xié)作的法制途徑是什么？2、地方利益沖突的領(lǐng)域和范圍是什么？地方利益的自主性、獨立性與合理性如何解決？3、區(qū)域利益沖突下的制度安排如何構(gòu)建？4、在立法信息的溝通、立法規(guī)劃的互相參考借鑒、立法技術(shù)規(guī)范的共享等方面如何做到常規(guī)化？5、利益相關(guān)的各地重大事項的法律規(guī)范如何統(tǒng)一、協(xié)調(diào)機制怎樣建立？
??????? 有學者認為，政府協(xié)作與合作，可借鑒美國的州際協(xié)定和歐盟一體化進程中的許多具體協(xié)調(diào)制度，政府法制協(xié)作的思路應是：制定環(huán)渤海區(qū)域地方政府協(xié)議和法制合作協(xié)議；同時進一步完善政府聯(lián)席會議制度；建立長效信息交流機制；建立合理的協(xié)作模式等。
?????? 同時也有學者提出了不同的觀點，認為地方政府之間協(xié)調(diào)需要成立區(qū)域政府，來管理區(qū)際之間存在一些公共事務，有效提供公共服務。
??????? 三、區(qū)域合作中的法律沖突與協(xié)調(diào)?
??????? 區(qū)域經(jīng)濟的一體化發(fā)展，必須要由一體化的法制架構(gòu)來支撐，由于各地區(qū)在政策、體制、機制、觀念等多方面存在差異，各種利益關(guān)系錯綜復雜，造成了各種法律沖突。其中最為突出的是：行政區(qū)劃和經(jīng)濟區(qū)劃不吻合，導致嚴重的地方保護和市場割據(jù)，阻礙了商品、資本等要素的自由流通，進而導致一系列的法律沖突。如何減少環(huán)渤海區(qū)域的法律沖突，為區(qū)域經(jīng)濟一體化提供強有力的法律支撐，成為亟待探討和解決的問題。有學者認為在環(huán)渤海區(qū)域合作進程中，反映在法制層面上的區(qū)域矛盾沖突，主要表現(xiàn)為：1，由于實施行政區(qū)劃而非經(jīng)濟區(qū)劃致使各地區(qū)的政策法規(guī)不盡相同，引發(fā)地方保護、貿(mào)易壁壘加?。?，由于原本作為指導和保障區(qū)域發(fā)展的市場規(guī)劃和法律政策，在實施過程中被執(zhí)行者所利用，成為其尋租的手段。3、立法方面的法律沖突，包括下位法與上位法之間的沖突，同位法之間的沖突。4、司法方面的法律沖突，如在涉及管轄權(quán)時，處于地方利益的考慮會產(chǎn)生權(quán)利的爭奪和推諉；在涉及審判時，會產(chǎn)生法律選擇和適用傾向于本地當事人；在涉及執(zhí)行時，會產(chǎn)生對本地區(qū)人的偏袒和對地區(qū)外人的不公等。
??????? 也有學者指出立法沖突是最主要的沖突，包括立法的縱向沖突，立法的橫向沖突，立法程序的法律沖突。
??????? 如何建立有效的法制協(xié)作機制？不少學者指出，1、法制協(xié)調(diào)需要法制政府，政府既要協(xié)調(diào)好四省兩市區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，不致于造成“吃飯財政”，又要使管理者受到法制監(jiān)督。2、法制協(xié)調(diào)需要區(qū)域經(jīng)濟法制協(xié)調(diào)機構(gòu)，在環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)建立一個區(qū)域法律協(xié)調(diào)機構(gòu)，使各地立法在基本原則、價值目標及具體規(guī)范上保持協(xié)調(diào)，消除環(huán)渤海區(qū)域合作中的顯著沖突和矛盾。3、法制協(xié)調(diào)需要建立政府聯(lián)動機制，締結(jié)政府間行政契約。
??????? 也有學者建議，在環(huán)渤海區(qū)域建立跨部門、跨行政區(qū)劃的區(qū)域合作機構(gòu)和制度，建立環(huán)渤海區(qū)域合作協(xié)調(diào)委員會；建立四省兩市一區(qū)行政首長聯(lián)席會議制度；建立各省相關(guān)人員參加的政府秘書長會議制度；健全司法協(xié)作機制，統(tǒng)一司法標準；強化執(zhí)法銜接，相互協(xié)助，聯(lián)合執(zhí)法；建立聯(lián)合打擊制度。
??????? 有學者認為環(huán)渤海地區(qū)法院委托執(zhí)行模式存在以下問題：委托執(zhí)行權(quán)力配置不合理；委托執(zhí)行過程缺乏有效的執(zhí)行監(jiān)督。建議合理配置環(huán)渤海地區(qū)法院委托執(zhí)行權(quán)；強化環(huán)渤海地區(qū)法院委托執(zhí)行的監(jiān)督。
??????? 四、行業(yè)協(xié)會在區(qū)域合作中的特殊作用及其立法完善
??????? 在區(qū)際經(jīng)濟合作過程中，通過行業(yè)協(xié)會來解決區(qū)際經(jīng)濟合作各方的矛盾，已經(jīng)作為前沿性課題被提上日程。在本次論壇上，不少學者結(jié)合環(huán)渤海區(qū)域行業(yè)協(xié)會的實際情況，進行了深入透徹的探討。
??????? 在市場經(jīng)濟發(fā)展比較完善的國家，公共產(chǎn)品的提供很大一部分是由民間性質(zhì)的行業(yè)協(xié)會來完成的，如臺灣地區(qū)的農(nóng)民協(xié)會和美國的律師協(xié)會，發(fā)揮了政府不能替代的作用。學者們對行業(yè)協(xié)會在區(qū)域合作中能發(fā)揮什么樣的作用進行了探討，在政府和市場之間存在一個“中間地帶”，正好為行業(yè)協(xié)會發(fā)揮彌補政府規(guī)制和市場調(diào)節(jié)不足留下了空間。有學者對行業(yè)協(xié)會進行了實證分析，指出行業(yè)協(xié)會是區(qū)域合作的第二平臺，其作用體現(xiàn)在以下幾個方面：1、為區(qū)域內(nèi)行業(yè)企業(yè)服務，維護行業(yè)整體利益。例如，代表或支持企業(yè)進行反傾銷、反補貼調(diào)查。代表企業(yè)與政府溝通，糾正政府工作偏失。2、引導企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)利用戰(zhàn)略，警示企業(yè)保護自己知識產(chǎn)權(quán)，積極支持企業(yè)進行知識產(chǎn)權(quán)訴訟。3、行業(yè)自律和行業(yè)協(xié)調(diào)。4、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。行業(yè)協(xié)會可在協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)布局，防止重復建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用。
??????? 對于行業(yè)協(xié)會存在的問題，學者們指出行業(yè)協(xié)會主要面臨以下問題：有關(guān)行業(yè)協(xié)會的相關(guān)立法滯后；多數(shù)行業(yè)協(xié)會的官辦色彩濃厚，行業(yè)協(xié)會與政府主管部門的關(guān)系不清；行業(yè)協(xié)會的代表性不廣泛，無法代表本行業(yè)多數(shù)企業(yè)的利益；企業(yè)對行業(yè)協(xié)會的認同度低，行業(yè)協(xié)會公信力不高。政府職能的越位和錯位，對行業(yè)協(xié)會既鼓勵又限制的態(tài)度限制了行業(yè)協(xié)會作用的發(fā)揮。學者們普遍認為目前行業(yè)協(xié)會發(fā)展存在的最大問題是法制不完善，缺少相關(guān)的立法。
??????? 如何完善行業(yè)協(xié)會的法制？有學者主張應盡快出臺《行業(yè)協(xié)會法》，制定《社會組織法》，從法律層面上，全方位系統(tǒng)地規(guī)范行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。修改《社會團體登記管理條例》，取消政府對社團的“雙重管理模式”。打破行政區(qū)劃的限制，允許跨地區(qū)組建行業(yè)協(xié)會，并采取競爭的機制，將促進行業(yè)協(xié)會增強自我能力建設(shè)，強化自身功能，為成員提供更好的服務。
??????? 同時有學者強調(diào)行業(yè)協(xié)會法律法規(guī)應是涉及憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章及地方性法規(guī)的多層次綜合性法律體系，以《行業(yè)協(xié)會法》為核心形成行業(yè)協(xié)會法律體系是目前促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，只有行業(yè)協(xié)會法制完善，行業(yè)協(xié)會應有職能才能更好發(fā)揮，官辦行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)型才能最終得以解決。
???????? 五、區(qū)域自然資源合理使用及生態(tài)補償
??????? 區(qū)域生態(tài)安全與資源開發(fā)利用是環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一對主要矛盾，這對矛盾的協(xié)調(diào)狀況影響著整個環(huán)渤海地區(qū)的發(fā)展。有學者指出必須首先對環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)安全的內(nèi)在要求和其在法律上的反應做出整體、全面和細致的分析，通過法律關(guān)系的框架建立起來。與此同時，還要從實踐的層面，對環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)安全與資源利用的關(guān)系進行總體設(shè)計，為解決實際問題尋找制度通道。有學者認為，目前的主要問題在于：1、環(huán)渤海區(qū)域的資源配置方式依然是以傳統(tǒng)的行政調(diào)控為主，市場機制的作用遠未得到發(fā)揮，資源供給地的利益被嚴重忽視。2、現(xiàn)有的資源利用補償機制沒有考慮資源的環(huán)境與生態(tài)價值，使得資源供給地的環(huán)境與生態(tài)利益受到損害。3、資源開發(fā)利用活動缺乏必要的利益協(xié)調(diào)機制。
??????? 如何解決目前的問題，有學者指出必須以環(huán)境資源法治建設(shè)為基礎(chǔ)，構(gòu)筑全面、公平、有序的法治保障，其中包括：1、以資源可持續(xù)利用為基礎(chǔ)的資源開發(fā)機制。2、以利益分享為宗旨的資源生態(tài)補償機制。3、以良性互動為目標的區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制。
??????? 有學者從我國礦產(chǎn)資源的利用現(xiàn)狀出發(fā)，通過分析礦業(yè)權(quán)有償開采制度的相關(guān)理論，提出在市場經(jīng)濟條件下，必須對礦產(chǎn)資源進行資產(chǎn)化管理，依法實施資源有償開采制度，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的開采制度由資源管理型向資產(chǎn)管理型轉(zhuǎn)變，改變以往無償使用礦產(chǎn)資源的狀態(tài)，建立完善的礦產(chǎn)資源的有償開采制度，制定與世界通行的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和取得標準，明確礦業(yè)權(quán)人的義務，維護國家資源所有權(quán)益和社會公共利益。
??????? 海域是一種重要的自然資源，同時也是其他自然資源的載體。有學者對海域物權(quán)進行了深入的理論思考，提出了自己獨到的見解，認為及時形成和建立以海域物權(quán)為中心、市場交易規(guī)則和相關(guān)管理規(guī)范為主干的海域法律制度，將成為對海域合理開發(fā)和有效利用的前提條件與根本保障。
??????? 本次論壇上，生態(tài)補償問題引起了廣泛的探討，學者們普遍認為實行生態(tài)補償制度有利于扭轉(zhuǎn)這種失衡現(xiàn)象。有些學者在探析生態(tài)補償制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了生態(tài)補償?shù)姆ㄖ仆緩?，認為，須確立生態(tài)補償制度的憲法地位；明確資源所有權(quán)，加大保護力度；確定補償法律關(guān)系主體，具體補償內(nèi)容；科學界定補償標準；完善管理體制，拓寬資金渠道；健全責任追究機制，強化執(zhí)法手段。
????????有學者建議把“生態(tài)補償”改稱“生態(tài)共建”。京津冀三方共享一個生態(tài)環(huán)境，由三方共同建設(shè)，共同維護，這樣的提法既合情合理，又容易被各方接受。當然，在具體操作上還要多想些辦法，實現(xiàn)各方利益的最大化。
??????? 有學者建議，在目前環(huán)境保護補償立法背景下，應當由京津冀區(qū)域設(shè)立共同的協(xié)調(diào)機構(gòu)，由三地政府在協(xié)商的基礎(chǔ)上對區(qū)際環(huán)境保護補償?shù)闹黧w、模式、標準以及相關(guān)各方的責任權(quán)利義務進行規(guī)范；將一些在實踐中行之有效的環(huán)境政策及時上升為法律規(guī)范，依法加以保障。
??????? 如何對自然資源的實行保護型開發(fā)，把環(huán)保放在重要地位，在區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)中實行綠色開發(fā)，也是本次論壇討論的一個重要問題。學者們認為，環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題形勢嚴峻：近岸海域污染日趨嚴重；渤海灣生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康狀態(tài)；海洋生態(tài)環(huán)境惡化，海洋生物種類明顯減少；地下水開采嚴重超量，水資源嚴重短缺；廢水、廢氣、廢渣不經(jīng)有效達標治理的大量排放，破壞了整體環(huán)境的自然形態(tài)，使渤海水域遭到污染。為此，學者們指出要實行綠色政策，建立綠色的國民經(jīng)濟核算體系，保護和優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)就是保護和優(yōu)化生產(chǎn)力。有學者建議建立政策協(xié)調(diào)機制；完善區(qū)域環(huán)境法律體系；健全環(huán)渤海區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；建立環(huán)渤海區(qū)域的生態(tài)補償機制；出臺環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)補償法；建立以流域為基礎(chǔ)的流域協(xié)調(diào)管理體制。從而保護環(huán)渤海經(jīng)濟圈的環(huán)境，使環(huán)渤海經(jīng)濟圈的環(huán)境能得到可持續(xù)發(fā)展。
??????? 也有學者對防治土地退化、濕地保護，煤炭資源開發(fā)利用等法律問題，進行了深入探討，給我們帶來了新的思考。
??????? 綜觀本屆環(huán)渤海區(qū)域法治論壇，學者們對“加強環(huán)渤海區(qū)域法治協(xié)作，推進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展”問題提出了許多新的觀點，為論壇帶來了不少有深度和有價值的文章。這無疑有利于環(huán)渤海區(qū)域法治的協(xié)調(diào)發(fā)展，也有利于推進環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟一體化向縱深發(fā)展。