時間:2013-12-17 來源:會員部 責(zé)任編輯:
十八大及十八屆三中全會把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為推動農(nóng)村社會發(fā)展的國家戰(zhàn)略,賦予其承擔(dān)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的重要使命。為深入學(xué)習(xí)和貫徹十八大及十八屆三中全會精神,探討新型城鎮(zhèn)化進程中的法治保障,2013年11月23日,由上海、浙江、江蘇、安徽三省一市法學(xué)會主辦,安徽省法學(xué)會承辦的第十屆長三角法學(xué)論壇在合肥召開。論壇圍繞“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治保障”這一主題,主要就如何解決土地法律問題和農(nóng)民權(quán)益保護問題進行了深入探討?,F(xiàn)將論壇的主要觀點綜述如下:
一.新型城鎮(zhèn)化進程中應(yīng)實行土地規(guī)劃科學(xué)化、土地權(quán)利配置市場化、土地保護生態(tài)化
在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中,關(guān)于土地主要涉及土地規(guī)劃、土地權(quán)利配置、土地保護三方面的內(nèi)容。
(一)土地規(guī)劃科學(xué)化
與會專家認(rèn)為,目前土地規(guī)劃法律制度方面的問題主要有:規(guī)劃體制不順暢;規(guī)劃理念不新;公眾參與規(guī)劃程度不夠;規(guī)劃執(zhí)行力不強。這樣帶來以下后果:一是城市規(guī)劃落后于城市發(fā)展。不少地方是邊規(guī)劃邊建設(shè),甚至是邊建設(shè)邊規(guī)劃,規(guī)劃的引領(lǐng)作用得不到發(fā)揮。二是鄉(xiāng)村規(guī)劃落后于鄉(xiāng)村建設(shè)。農(nóng)民的房子究竟該蓋在哪里?農(nóng)民不清楚,干部也不清楚。鄉(xiāng)村規(guī)劃落后造成土地資源極大浪費。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃落后于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。長期以來,城鄉(xiāng)規(guī)劃分割、建設(shè)分治,城郊結(jié)合部往往成為“兩不管”地帶,帶來集體土地未經(jīng)征收就違法建設(shè)等問題。四是現(xiàn)行土地利用規(guī)劃執(zhí)行不力,已制定的規(guī)劃經(jīng)常變更或者被束之高閣,規(guī)劃缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。
針對上述問題,與會專家認(rèn)為應(yīng)加強土地規(guī)劃的科學(xué)性:
一是樹立全新的規(guī)劃理念。重視規(guī)劃的規(guī)范和指引功能,真正確立開放式、全覆蓋、片區(qū)發(fā)展和多規(guī)疊合的規(guī)劃理念。強化國土規(guī)劃對資源的統(tǒng)籌管護作用,盡可能滿足空間需求和保證空間質(zhì)量的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,兼顧經(jīng)濟增長、城鎮(zhèn)建設(shè)與環(huán)境保護平衡發(fā)展。
二是擴大公眾參與。明確城鄉(xiāng)規(guī)劃各階段公眾參與的內(nèi)容,不僅包括規(guī)劃編制、實施和監(jiān)督檢查,也包括規(guī)劃修改等。對公眾提出的合理化建議應(yīng)當(dāng)采納,未予采納的,應(yīng)當(dāng)書面說明理由,提高規(guī)劃的民主性與科學(xué)性。
三是建立集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制。要在完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度基礎(chǔ)上,破除各部門各行業(yè)分管、各自獨立自成一體、相互缺乏銜接的現(xiàn)行規(guī)劃體制,把分散的規(guī)劃職能統(tǒng)一賦予規(guī)劃管理部門,建立定位清晰、功能互補、銜接協(xié)調(diào)的新體制。
四是加強規(guī)劃法規(guī)執(zhí)行力度。建立規(guī)劃實施評估機制,引入城鄉(xiāng)規(guī)劃及規(guī)劃變更的司法審查程序,強化對規(guī)劃實施的法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。
(二)土地權(quán)利配置市場化
對我國當(dāng)前的土地市場化進程,與會專家認(rèn)為存在以下問題:其一,國有土地過多采用無償劃撥或協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式出讓。目前,我國國有土地出讓方式主要有劃撥、協(xié)議出讓和“招拍掛”,其中, “招拍掛”是最符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律。采用無償劃撥或協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式出讓土地,不僅造成了大量土地不能充分有效利用,而且擾亂了土地市場化秩序,妨礙了土地市場化進程。其二,集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地未做到“同地同權(quán)”。集體建設(shè)用地必須先由政府將其征收為國有土地,然后才能在一級市場上進行出售。集體建設(shè)用地不能直接上市,土地增值的部分農(nóng)民很難享受到。其三,政府在土地市場中扮演了多重角色。地方政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地征收等行為中扮演著收益人、調(diào)控人、監(jiān)管人和仲裁人等多重角色,而且以收益人角色為主,在一定程度上造成了市場扭曲。
針對上述問題,與會專家建議采取以下對策:
一是完善土地市場法制建設(shè)。要加快《土地管理法》修改進程,配套制定《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》、《農(nóng)村土地整治條例》等單行法規(guī),在堅持以耕地保護為核心的土地用途管制制度的前提下,以土地權(quán)利配置市場化推進城鎮(zhèn)化。同時要修改《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等法律,規(guī)制土地產(chǎn)權(quán)抵押形式,促進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的資本化,實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資的制度化,破解集體建設(shè)用地使用權(quán)融資難題。
二是擴大國有土地有償使用范圍,增加以“招拍掛”方式出讓土地比例。逐步取消土地市場上現(xiàn)存的“雙軌制”,實行“單軌制”,減少非公益性用地劃撥。
三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新路徑。允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價,使市場在資源配置中起決定性作用。
四是政府為土地市場化配置提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。第一,搭建交易平臺,及時收集、整理、發(fā)布土地市場信息;第二,培育高質(zhì)量的集體建設(shè)用地價值評估中介機構(gòu);第三,督促受讓人及時履行合同義務(wù);第四,合理引導(dǎo)金融機構(gòu)和民間社會資本參與復(fù)墾農(nóng)村閑置荒地和對舊村莊(“空心村”)實施改造,以增加建設(shè)用地面積和節(jié)約集約利用建設(shè)用地。
(三)土地保護生態(tài)化
對于土地保護,與會學(xué)者認(rèn)為主要存在下述問題:城鎮(zhèn)化進程的加快,導(dǎo)致耕地面積大幅減少;城鎮(zhèn)化進程無序,導(dǎo)致城區(qū)盲目擴張,土地利用效率低下;土地的鹽漬化、沙漠化、重金屬化問題突出,土地污染問題較嚴(yán)重。
針對上述問題,與會專家認(rèn)為可以采取下述措施::
一是要牢固樹立嚴(yán)守耕地保護紅線就是保護和建設(shè)生態(tài)文明的理念。耕地的功能不僅僅事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食物安全,更是生活空間、生態(tài)環(huán)境。應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)規(guī)律去利用、保護土地,特別是對土地的生態(tài)性功能進行保護。國土資源管理應(yīng)從重數(shù)量向質(zhì)量和生態(tài)并重轉(zhuǎn)變。
二是要著力構(gòu)建土地生態(tài)安全體系。建立以規(guī)劃計劃管控、耕地占補平衡為手段的土地利用管控體系,重新核定平原地區(qū)城市用地的規(guī)劃指標(biāo),嚴(yán)格限制平原地區(qū)城市的擴張,保護優(yōu)質(zhì)耕地。強化土地集約、節(jié)約利用,建立、盤活閑置和低效利用土地的激勵約束機制,提高土地的利用效率;特別應(yīng)重視土地污染性問題,實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。
三是要盡快完善我國資源生態(tài)保護的法律體系。一方面,制定專門的資源生態(tài)保護方面的立法,如《自然資源保護法》。另一方面,《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》的修改,以及今后制定的《土地法》、《國土規(guī)劃法》等法律文件,都必須將生態(tài)文明的理念貫穿其中,實行資源保護法律生態(tài)化。
二.新型城鎮(zhèn)化進程中應(yīng)保障農(nóng)民充分財產(chǎn)權(quán)、平等社會保障權(quán)、自主選擇權(quán)
與會專家認(rèn)為,在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中,農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)、選擇權(quán)以及社會保障權(quán)最容易受到侵犯,所以,應(yīng)著力保障和維護。
(一)充分保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)
土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利。近年來,隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象有加重趨勢。農(nóng)民權(quán)益易被侵犯,根本原因是我國土地制度與管理體制改革還不到位,在農(nóng)民土地權(quán)益保護方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完善外,征地范圍過寬、對農(nóng)民的補償偏低、失地農(nóng)民長遠生計缺乏保障、農(nóng)民宅基地權(quán)益法律法規(guī)不健全等問題都很突出。土地二元格局下的集體土地所有權(quán)殘缺不全,集體和農(nóng)民難以分享土地上的長久的增值收益。
充分保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán),應(yīng)當(dāng)采取下列舉措:
一是全面核實土地面積。這包括農(nóng)用地與非農(nóng)用地。農(nóng)用地的面積實際上遠大于計稅面積,有的地方可能多達20%--30%。在當(dāng)時的背景下多報面積意味著要多交農(nóng)業(yè)稅和各種費用,而瞞報、少報土地面積可以減少土地的生產(chǎn)成本?,F(xiàn)在查清的時機已經(jīng)成熟:第一,農(nóng)業(yè)稅費已經(jīng)取消;第二,國家按照田畝面積進行各種補貼;第三,征收后可以多獲補償。核查農(nóng)用地實際面積,既有利于實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益,也有利于國家或地區(qū)宏觀決策。非農(nóng)用地也要進行細(xì)致核查,這對于實施“增減掛鉤”等政策是大有益處的。
二是繼續(xù)依法做好農(nóng)村土地確權(quán)登記。農(nóng)村土地確權(quán)工作在許多地方已經(jīng)展開,但實踐中存在未經(jīng)村民同意或授權(quán)就將村民小組所有的土地直接確權(quán)給村委會的做法,既與現(xiàn)行法律相悖,也會侵害農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。應(yīng)當(dāng)依法做好農(nóng)村土地確權(quán)登記工作,糾正與避免不合法的做法。
三是探索農(nóng)村宅基地退出補償機制。對在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進城農(nóng)民,自愿騰退宅基地的,應(yīng)當(dāng)在市場價格的基礎(chǔ)上,折價進行補償。鼓勵本集體經(jīng)濟組織成員之間有償轉(zhuǎn)讓住宅、宅基地。
四是改革集體土地征收制度。其一,盡量縮小征地范圍;其二,在征地制度框架內(nèi),主動改變土地級差收益的分配模式,適當(dāng)擴大政府征地所得對農(nóng)村和農(nóng)民的補償。通過占補平衡和掛鉤項目,從城市的土地收益中拿出較大比例返還給農(nóng)村,用于土地整治和補償放棄宅基地與承包地的農(nóng)民,讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化帶來的土地增值紅利。
(二)切實落實農(nóng)民的社會保障權(quán)利
城鎮(zhèn)化進程中存在下述體制性、制度性問題亟待解決:一是社會保障發(fā)展水平不平衡。城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間、不同社會群體之間社會保障待遇水平差距較大。農(nóng)村地區(qū)保障水平較為滯后,一些基本保障制度覆蓋面還比較窄。不同群體之間和群體內(nèi)部待遇相差較大,有的成為可能影響社會穩(wěn)定的因素。二是社會保障項目銜接不順暢。隨著城鎮(zhèn)化的推進,加強城鄉(xiāng)社會保障相關(guān)制度整合、銜接的要求日益高漲,整合、銜接的難度不斷加大。如當(dāng)前的養(yǎng)老保險就有企業(yè)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新農(nóng)保,不同類別保險的參保范圍、繳費標(biāo)準(zhǔn)、保障待遇相差很大。
落實農(nóng)民的社會保障權(quán)利,當(dāng)前亟需做到以下幾點:
一是把進城務(wù)工農(nóng)民納入城市公租房、經(jīng)濟適用房、廉租房等住房保障體系范圍,對于在城市穩(wěn)定就業(yè)一定年限、有一定經(jīng)濟能力的農(nóng)民工,在保障性住房上給予市民待遇,比照城市居民收入標(biāo)準(zhǔn),提供廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房。
二是制定《進城務(wù)工人員權(quán)益保護條例》等法規(guī),為農(nóng)民工權(quán)益保護提供明確具體的法律保障。同時把促進農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移,保障農(nóng)民工的合法權(quán)益,納入經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃,建立城鄉(xiāng)一體的人力資源市場和就業(yè)管理制度,明確農(nóng)民工基本生活條件、崗前培訓(xùn)、再就業(yè)資助等方面的具體規(guī)定。
三是探索城鄉(xiāng)社保體系對接方式,在養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療和社會救助等社會保障城鄉(xiāng)對接并軌上取得突破,建立城鄉(xiāng)一體的社會養(yǎng)老保障、社會基本醫(yī)療保險、社會救助體系。
(三)尊重、保障農(nóng)民自主選擇權(quán)利
從本質(zhì)上說,城鎮(zhèn)化是一個自然的歷史過程,是與經(jīng)濟發(fā)展相伴的社會現(xiàn)象,是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步轉(zhuǎn)移的過程,也是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口覆蓋的過程。因此,以市場為主導(dǎo)、政府妥善引導(dǎo),仍然是城鎮(zhèn)化需要堅持的路徑。但在實際操作中,很多地方政府按照行政手段強力推進的慣性思維來理解城鎮(zhèn)化,認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是城市建設(shè),就是搞投資上項目。有些地方官員出于政績沖動,“強迫上樓,與民爭利”,熱衷于大拆大建,盲目追求城市的擴張,而無視城鎮(zhèn)化中人的基本尊嚴(yán)和財產(chǎn)權(quán)利,城鎮(zhèn)化異化成為政府主導(dǎo)下的一種非理性的造城運動。
解決上述問題,關(guān)鍵是尊重、保障農(nóng)民的自主選擇權(quán)利。新型城鎮(zhèn)化不是單純追求城市發(fā)展的規(guī)模與速度,它必須以民生改善為根本目的,以尊重農(nóng)民自主選擇權(quán)為前提。強制農(nóng)民進城,不僅是把好事做壞,甚至可能引起社會不穩(wěn)定。作為政府,當(dāng)前需要做的是為農(nóng)民自主選擇提供便利:
一是要改進現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置狀態(tài),讓農(nóng)民在原先已擁有的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上,進一步擁有農(nóng)地的處置權(quán)和交易權(quán),方便他們在固守土地和遷移城鎮(zhèn)中作出選擇。
二是要消除農(nóng)民選擇進城的戶籍制度障礙。二元戶籍制度阻礙農(nóng)民自由遷徙,使他們無法共享改革發(fā)展成果。當(dāng)前亟需改變將戶籍作為社會資源分配依據(jù)的做法,制定統(tǒng)一的戶籍法律制度,實行全國統(tǒng)一的居住證制度,逐步剝離附加于戶籍制度上的福利待遇。
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