2013年12月21日，由中國法學會主辦,廣東省法學會承辦,廣州市法學會、廣東外語外貿大學、廣東省法學會律師學研究會協(xié)辦的第八屆中國·泛珠三角合作與發(fā)展法治論壇暨第五屆粵港澳法學論壇在廣州舉行，來自粵、桂、湘、閩、贛、瓊、川、滇、黔、渝10省(市、區(qū))以及香港、澳門特別行政區(qū)的150多名代表出席。論壇圍繞泛珠三角和粵港澳合作與發(fā)展的法學、法律問題，分“泛珠三角市場一體化與投資服務貿易自由化的法律問題”、“泛珠三角合作與發(fā)展的政策法律沖突與協(xié)調”和“珠三角戶籍制度改革”三個專題展開研討，為黨的十八大“繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，大力推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展”提供強力的法學理論支持。

　　一、泛珠三角市場一體化與投資服務貿易自由化的問題與對策

　　(一)存在的若干問題

　　1.地方政府法治程度不高

　　依法行政尚未成為區(qū)域內各級政府的自覺行動，加上行政區(qū)劃的剛性約束和長期實施省份經濟所形成的思維定勢，必然會出現(xiàn)各行政區(qū)在追求自身地方經濟利益的同時，忽視或損害區(qū)域經濟發(fā)展的整體利益，如產業(yè)結構上的重復建設、追求大而全或小而全、熱衷市場分割和制造環(huán)境水域污染等等。

　　2.區(qū)域經濟立法不完善

　　各行政區(qū)政府政出多門，為了保護和謀求地方利益而搞市場壟斷和市場分割，未能形成真正意義上的區(qū)域經濟合作，省份經濟空間格局一直難以突破，甚至出現(xiàn)了嚴重的“板結化”傾向。

　　3.司法地方袒護現(xiàn)象難杜絕

　　司法地方袒護現(xiàn)象原本是行政區(qū)劃難以完全規(guī)避的產物，其反過來又對現(xiàn)行的行政區(qū)劃產生一種更加難以突破的穩(wěn)定和加固作用。

　　(二)對策建議

　　1.建立健全地方政府立法審查制度

　　盡快制定《地方政府立法審查法》，規(guī)定由上級人大來清理、審查和監(jiān)督下級地方政府的立法，由上級人大來宣布廢除具有明顯地方保護主義傾向、阻礙區(qū)域經濟一體化發(fā)展的地方法律和法規(guī)或“紅頭文件”。從立法源頭上杜絕地方袒護主義和地方行政對區(qū)域市場進行分割的“諸侯經濟”現(xiàn)象。

　　2.進一步完善區(qū)域經濟法律制度體系

　　一是制定《區(qū)域經濟合作法》或《區(qū)域經濟發(fā)展協(xié)調法》，明確規(guī)定區(qū)域經濟合作的內容、形式、程序，界定中央和地方政府以及區(qū)域經濟發(fā)展協(xié)調組織各自的權限、義務、職能和職責，建立區(qū)域協(xié)商仲裁制度等等。作為促進和振興中國區(qū)域經濟發(fā)展的基本法，該法的盡快制定對于確?？缧姓^(qū)的區(qū)域經濟的一體化發(fā)展具有至關重要的意義。二是制定《區(qū)域規(guī)劃法》，使區(qū)域規(guī)劃工作有法可依，依法辦事。

　　3.引入和建立符合國情的憲法訴訟制度以消除地方立法和司法審判中的地方袒護主義

　　在維持現(xiàn)有法院體制不變的情況下，另行按照經濟區(qū)的發(fā)展要求設置大區(qū)法院。如我國目前現(xiàn)有六大經濟區(qū)，可以初擬設立六大區(qū)際法院，以直接受理和審判區(qū)際法院管轄的跨區(qū)爭議案件。對于不服大區(qū)法院判決的，包括違反憲法有關條款規(guī)定的案件，當事人可以上訴到最高法院。最高法院的判決為最終判決，以樹立法律的權威，從而確保區(qū)域經濟的有效合作和一體化的順利發(fā)展。

　　二、泛珠三角合作與發(fā)展的政策法律沖突與協(xié)調問題與對策

　　(一)存在的主要問題

　　1.法律文化的異質性

　　按照基本法規(guī)定，港澳回歸后將繼續(xù)保留原有的資本主義制度50年不變，市場經濟、法制社會、信仰自由、政治民主仍是占主導地位的價值取向。與內地的社會主義制度、人民民主專政、多種經濟成分共存的治理模式有明顯不同。因為政治法律制度不同，經濟體制差別，經濟實力懸殊，內地與港澳的法律文化出現(xiàn)反差，“行政區(qū)經濟”的特征越來越明顯。

　　2.泛珠三角合作的法律依據在立法方面的不足

　　首先，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》是行政指導性文件，并非由具有立法權的機關按照法定程序制定頒布，不屬于《立法法》確定內容。其次，從國際法角度看，CEPA協(xié)議是中國內地與香港兩個單獨關稅區(qū)之間簽訂的類似自由貿易協(xié)定的協(xié)議，當屬于建立在WTO基礎上的一項區(qū)際協(xié)議，應適用WTO規(guī)則。最后，《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》缺乏明確授權。

　　3.泛珠三角合作的法律依據在司法方面的不足

　　法律文書送達方面、調查取證方面、相互承認與執(zhí)行仲裁裁決領域、相互承認與執(zhí)行民商事判決領域等方面都需要在大量實際工作中總結經驗并提出 一套高效的制度。

　　(二)對策建議

　　1.用《綱要》精神指導泛珠三角法律文化建設

　　強化以“一國兩制”為主旨的政法文化建設。更新理念，以區(qū)域利益最大化和合作共贏為先導。加強法律交流與合作，加強政府合作。積極創(chuàng)建法制化的溝通協(xié)調機制，轉變觀念、更新思維，從實際出發(fā)，聚各方之長，遵循互惠互利原則展開合作，并且求同存異，注重實效，在一些爭議領域創(chuàng)新合作機制，妥善解決合作中出現(xiàn)的新問題。

　　2.完善區(qū)域法律體系

　　一是在《憲法》和《地方組織法》中明確地方政府包括港澳特別行政區(qū)政府締結地方政府間合作協(xié)定的權利。二是在《立法法》中明確地方政府間合作協(xié)定的法律地位。三是明確政府之間所締結協(xié)議的級別效力。四是設立專門機構，協(xié)調區(qū)域合作發(fā)展。借鑒國務院發(fā)改委下設西部開發(fā)司和東北振興司兩個區(qū)域發(fā)展指揮協(xié)調機構的先例，可以就泛珠三角區(qū)域合作和發(fā)展設置專門的委員會或者機構，如“泛珠三角發(fā)展委員會”、“泛珠三角合作發(fā)展司”，采用由國務院直屬管理或歸到發(fā)改委管理的方式，避免區(qū)域發(fā)展與個別成員實際發(fā)展狀況的沖突，避免發(fā)展的無政府狀態(tài)，避免區(qū)域合作與中央政策的相互矛盾。五是充分尊重區(qū)域發(fā)展的自主協(xié)商，防止對泛珠三角區(qū)域合作過多干預和影響。

　　3.積極展開區(qū)際司法協(xié)助

　　一是在已有法律框架內鼓勵港澳之間同步進行司法協(xié)助協(xié)商，增設司法協(xié)助的原則性規(guī)定，對安排的執(zhí)行設置具體可操作的程序，建立常態(tài)化的溝通和磋商機制，認可和吸收非官方路徑，提高區(qū)際司法協(xié)助的效率。二是完善兩岸刑事司法互助機制。兩岸警方建立辦案“綠色通道”，建立取證協(xié)會、追贓協(xié)助機制、犯罪情報的交流制度等，加強信息聯(lián)絡渠道建設，從而加強區(qū)域聯(lián)動效應。三是促進和改善我國區(qū)際法院判決承認與執(zhí)行制度。應以憲法方式，明確規(guī)定對各法域判決相互尊重和信任的憲法性條款。

　　三、關于泛珠三角戶籍制度改革問題與對策

　　(一)泛珠三角現(xiàn)行戶籍制度存在的主要問題

　　1.阻礙了勞動力的流動與城市化的進程

　　現(xiàn)行的戶籍制度削弱了經濟要素的自由流動，阻礙了經濟的可持續(xù)發(fā)展，不利于形成全國統(tǒng)一的勞動力及人才市場，“城市關門”現(xiàn)象出現(xiàn)，抑制了勞動力、人才的自由流動。同時也阻礙了城市化進程，對農業(yè)現(xiàn)代化及農村人口的轉移形成體制性障礙，不利于我國農業(yè)人口城市化順利進行。我國城市發(fā)展步伐緩慢，城市在戶口管理制度保障下通過人口控制實現(xiàn)社會需求，使城市自我調節(jié)控制的功能弱化，市政及城市管理難以滿足市場需求。

　　2.流動人口缺乏有效管理，增加了不穩(wěn)定因素

　　現(xiàn)行的戶籍制度不能對人口流動進行有效的管理，農村“空殼”現(xiàn)象較為突出。很多住在城市郊區(qū)或者“城中村”的居民，完全不從事農業(yè)，卻仍然是農業(yè)戶口。同時也有很多來自農村的居民在城市工作，卻無法獲得非農業(yè)戶口。

　　3.拉大了城鄉(xiāng)差異，使公民具有不平等的身份

　　當前的戶籍制度加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會分化。與住房、消費(如購車)、教育、社會保障等利益直接掛鉤，不同的戶籍有不同待遇，不僅人為地把本應平等的身份劃分為三六九等，而且加大了貧富差距。

　　(二)對策與建議

　　1.實行戶口一元化制度

　　按照實際居住地登記戶口的原則，在泛珠三角范圍內取消農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口、自理口糧戶口及其他類型的戶口性質，實行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化，統(tǒng)一稱為居民戶口。如已有當地戶籍和通過申請獲得當地戶籍的人員，可將其戶籍統(tǒng)一登記為當地的居民戶口，這是對統(tǒng)一戶籍管理最便利、最根本可行的方式，同時還能保障一個地區(qū)內的人們同享一元化公共服務和社會福利保障等區(qū)內優(yōu)惠。

　　2.科學制定地區(qū)準入標準，實行區(qū)域內差別化政策

　　對于珠三角地區(qū)那些人口規(guī)模即將達到承載極限的城市需要通過設置一定的準入門檻，對于仍然具有承載人口潛力且需要加快經濟發(fā)展的地方，可以通過“以勞引資”方式實現(xiàn)經濟快速發(fā)展和產業(yè)聚集人口資源。對于那些生態(tài)環(huán)境脆弱，不適合生產生活，比如泛珠三角地區(qū)中西部邊遠山區(qū)，則需要鼓勵并有計劃地安排人口遷移，減輕人口對資源環(huán)境的壓力，實現(xiàn)人口與生態(tài)環(huán)境之間的良性互動。

　　3.分離戶籍制度和與其結合的各類社會政策和公共服務

　　應將政府的公共政策逐步與戶籍制度脫鉤，從制定戶口遷移政策轉向改革戶籍制度背后的權利界定和資源、利益分配機制。戶籍制度改革的目的是要加快縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)差異，泛珠三角戶籍制度改革的根本在于加強區(qū)域協(xié)作，強化區(qū)域內部整合，推動區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展。